Стремительный темп, с которым Европейский союз выдвинул и принял Закон о цифровых рынках (DMA), привлек внимание законодателей по всему миру. После этого такие страны, как Южная Африка, Индия, Бразилия и Турция, задумались о регулировании цифрового рынка, вдохновленном DMA (и другими моделями регулирования, такими как подразделение цифровых рынков Соединенного Королевства и отраслевые кодексы поведения Австралии).

Интуитивно может показаться хорошей идеей гонка за тем, чтобы стать одной из первых юрисдикций, начавших регулировать. Подражая ЕС, страны могли бы надеяться, что их будут воспринимать как передовые политики в области конкуренции, и они надеются получить место за столом переговоров при обсуждении будущего направления таких правил.

Однако существуют компромиссы, связанные с регулированием цифровых рынков, которые, возможно, еще более заметны в случае развивающихся рынков. Действительно, как мы объясним здесь, эти юрисдикции часто сталкиваются с проблемами, которые значительно меняют соотношение затрат и выгод, когда дело доходит до введения в действие регулирования.

Опираясь на документ, который мы написали вместе с Сэмом Боуменом о политике в области конкуренции в зоне Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), мы выделяем ниже три самые серьезные проблемы, с которыми сталкиваются эти инициативы.

Чтобы регулировать конкуренцию, сначала нужно привлечь конкурентов

Возможно, самым большим фактором, предостерегающим развивающиеся рынки от принятия правил, вдохновленных DMA, является то, что такие правила повлекут за собой большие затраты на соблюдение требований для ведения бизнеса на рынках, которые часто далеки от зрелости. Вероятно, будет справедливо сказать, что на многих (возможно, на большинстве) развивающихся рынках наиболее насущной проблемой является в первую очередь привлечение инвестиций от международных технологических компаний, а не регулирование их поведения.

Наиболее ярким примером является Южная Африка, которая набросала планы по регулированию цифровых рынков. Комиссия по конкуренции объявила, что Amazon, который еще не доступен в стране, подпадет под эти новые правила, если решит войти — по сути, исходя из предположения, что Amazon свергнет действующие южноафриканские фирмы.

Само собой разумеется, что в конечном итоге такие планы снижают либо вероятность того, что Amazon вообще выйдет на южноафриканский рынок, либо степень его выхода, если он решит это сделать. Таким образом, южноафриканские потребители рискуют потерять огромные преимущества, которые принесет такой выход на рынок — преимущества, которые затмевают те преимущества, которые могут быть получены от любого незначительного усиления конкуренции, которое может быть получено от подчинения Amazon обременительным правилам цифрового рынка.

В то время как другие технологические фирмы, такие как Alphabet, Meta и Apple, уже активно работают в большинстве развивающихся юрисдикций, регулирование может иметь аналогичный сдерживающий эффект для их дальнейших инвестиций. Действительно, инфраструктура, развернутая крупными технологическими фирмами в этих юрисдикциях, далеко не так обширна, как в западных странах. Мягко говоря, потребители из развивающихся стран обычно имеют доступ только к более медленным версиям услуг этих фирм. Беглый взгляд на глобальную сеть доставки контента Google Cloud хорошо иллюстрирует этот момент (то есть что на развивающихся рынках гораздо меньше инфраструктуры):

В конечном счете, развивающиеся рынки остаются относительно недостаточно обслуживаемыми по сравнению с западными. На таких рынках приоритетом должно быть привлечение инвестиций в технологии, а не введение правил, которые могут еще больше замедлить развертывание критически важной интернет-инфраструктуры.

Рост — это ключ

Потенциал ускорения роста является наиболее убедительным аргументом для развивающихся рынков в пользу более сдержанного подхода к законодательству и регулированию конкуренции, подобно тому, который в настоящее время используется в Соединенных Штатах.

У развивающихся стран может не быть средств (или желания) снабжать силовиков цифрового рынка ресурсами, аналогичными ресурсам Европейской комиссии. Учитывая эти ограничения ресурсов, крайне важно, чтобы такие юрисдикции сосредоточили свои усилия по правоприменению на тех областях, которые обеспечивают наибольшую отдачу от инвестиций, особенно с точки зрения роста инноваций.

Это поднимает важный вопрос. Недавнее эмпирическое исследование, проведенное Россом Левином, Чен Линем, Лай Вей и Венси Се, показало, что правоприменение в области конкуренции действительно способствует инновациям. Но среди более удивительных выводов исследования то, что, в отличие от других областей обеспечения конкуренции, сила применения юрисдикцией правил «злоупотребления доминирующим положением» не коррелирует с ростом инноваций. Кроме того, юрисдикции, допускающие так называемую «эффективную защиту» в делах об одностороннем поведении, также, как правило, производят больше инноваций. Таким образом, авторы делают вывод, что:

Таким образом, с точки зрения максимизации инноваций, основанных на патентах, правовая система, которая позволяет фирмам использовать свое доминирующее положение на основе соображений эффективности, могла бы стимулировать инновации.

Эти результаты должны заставить задуматься политиков, которые стремятся подражать DMA Европейского Союза, который, среди прочего, не позволяет привратникам выдвигать так называемые «защиты эффективности», которые позволили бы им продемонстрировать, что их поведение приносит пользу потребителям. Если росту и инновациям наносят ущерб чрезмерно инклюзивные режимы злоупотребления доминирующим положением и правила, которые не позволяют фирмам предлагать средства защиты, основанные на эффективности, то это, вероятно, еще в большей степени относится к регулированию цифрового рынка, которое заменяет правоприменение в каждом конкретном случае конкуренцией. согласно запреты.

Короче говоря, имеющиеся данные свидетельствуют о том, что, столкнувшись с ограниченными ресурсами правоприменения, юрисдикциям с формирующимся рынком следует уделить первоочередное внимание другим областям политики в области конкуренции, таким как ликвидация или смягчение пагубных последствий картелей и осуществление надлежащего контроля за слияниями.

Эти выводы также говорят в пользу акцентирования внимания на традиционной цели антимонопольного законодательства, заключающейся в максимальном повышении благосостояния потребителей или, по крайней мере, в защите конкурентного процесса. Многие из более поздних правил цифрового рынка, такие как DMA, UK DMU и отраслевые кодексы поведения ACCC, вместо этого сосредоточены на распределительный проблемы. Они стремятся к тому, чтобы пользователи платформы получали «справедливую долю» преимуществ, получаемых на платформе. В свете выводов Левина и др. такой подход может быть нежелательным, поскольку использование политики конкуренции для снижения монопольной ренты может привести к меньшему количеству инноваций.

Короче говоря, традиционное антимонопольное законодательство, ориентированное на благополучие потребителей, и относительно ограниченное правоприменение в области одностороннего поведения могут хорошо подойти для развивающихся стран, которым нужны режимы конкуренции, максимизирующие инновации в условиях важных ограничений ресурсов.

Учитывайте местные экономические и политические условия

Новые юрисдикции имеют разнообразные экономические и политические профили. Эти особенности, в свою очередь, влияют на соответствующие затраты и выгоды регулирования цифрового рынка.

Например, регулирование цифрового рынка, как правило, предоставляет органам, обеспечивающим конкуренцию, очень широкую свободу действий. В DMA подробно описаны десятки бессрочных запретов, на которых правоприменительные органы могут основывать разбирательство о нарушении. Кроме того, поскольку они призваны облегчить задачу правоприменителей, эти правила часто устраняют средства защиты, традиционно предоставляемые ответчикам, такие как апелляции к стандарту благосостояния потребителей или средства защиты эффективности. Например, британская инициатива DMU снизит стандарт доказывания, которому должны соответствовать правоохранительные органы.

Предоставление органам власти широких полномочий с ограниченным судебным надзором может быть менее проблематичным в юрисдикциях, где государство имеет опыт самоограничения. Однако последствия усмотрения регулирующих органов могут быть гораздо более проблематичными в юрисдикциях, где органы власти обычно переступают черту и где угроза коррупции весьма реальна.

Если назвать только два, такие страны, как Южная Африка и Индия, занимают относительно низкое место в «индексе легкости ведения бизнеса» Всемирного банка (84-е и 62-е места соответственно). Они также занимают относительно низкое место в «индексе свободы человека» Института Катона (77-е и 119-е места соответственно — и оба имеют особенно низкие оценки с точки зрения экономической свободы). Это убедительно свидетельствует о том, что власти в этих юрисдикциях склонны злоупотреблять полномочиями, вытекающими из правил цифрового рынка, таким образом, что это наносит ущерб росту и потребителям.

Что еще хуже, прямая коррупция также является реальной проблемой в нескольких развивающихся странах. Возвращаясь к Южной Африке и Индии, обе юрисдикции сталкиваются со значительными проблемами коррупции (они занимают 70-е и 85-е место соответственно в «Индексе восприятия коррупции» Transparency International).

На более детальном уровне расследование в Южной Африке выявило безудержную коррупцию при бывшем президенте Джейкобе Зуме, в то время как нынешнему президенту Сирилу Рамафосе также предъявляются серьезные обвинения в коррупции. Написание в Файнэншл Таймс в 2018 году Гаурав Далмия, председатель Dalmia Group Holdings, базирующейся в Дели, высказал мнение, что «борьба с коррупцией в Индии займет десятилетия, чтобы победить».

Таким образом, этот призрак коррупции советует в пользу установления режимов конкуренции с достаточными сдержками и противовесами, чтобы предотвратить захват органов по вопросам конкуренции промышленностью или политическими силами. Но большинство правил цифрового рынка предназначены именно для того, чтобы убрать эти средства защиты, чтобы упростить правоприменение. Таким образом, риск того, что они могут быть мобилизованы для достижения гнусных целей, далеко не тривиален. Это вызывает особую озабоченность, учитывая, что такие правила, как правило, применяются против глобальных компаний, чтобы защитить неэффективные местные компании, что создает серьезные риски протекционистского правоприменения, которое нанесет ущерб местным потребителям.

Заключение

Суть в том, что развивающимся рынкам было бы полезно пересмотреть значение регулирования цифровых рынков, которые еще не достигли полной зрелости. Недавние предложения угрожают сдержать технологические инвестиции в этих юрисдикциях, одновременно повышая значительные риски замедления роста, коррупции и протекционизма, наносящего ущерб потребителям.

Связанный