Три фонда в одном
За годы своего существования российская резервная кубышка пережила несколько слияний и переименований. Фонд национального благосостояния, который сейчас на слуху, появился лишь в 2018 году, хотя откладывать про запас Россия начала в самом начале 2000-х. Это стало возможным, когда страна вышла из кризиса 1990-х благодаря сильно подорожавшей нефти. До этого о накоплениях на черный день не могло быть и речи: государство погрязло в кредитах, дефолт обесценил рубль, и каждая копейка направлялась на срочные нужды.
Во второй половине 1999 года случилось чудо: цены на нефть впервые за несколько лет поднялись выше отметки $20 за баррель. Это позволило нарастить доходы бюджета и обрести относительную финансовую стабильность. По данным Минфина, в 2000 году дополнительные доходы от роста нефтяных цен составили 300 млрд рублей. В 2001 году Владимир Путин с подачи тогдашнего министра финансов Алексея Кудрина предложил создать резерв, куда можно откладывать сверхдоходы от продажи нефти. Так в 2004 году появился прародитель нынешнего ФНБ — Стабилизационный фонд России. Этот фонд выполнял несколько функций: обеспечивал дополнительную устойчивость государственным финансам и служил источником финансирования инвестиционных программ. Фактически это были активы, которыми могло напрямую распоряжаться правительство, а не парламент, утверждающий бюджет. Первыми накоплениями государство решило распорядиться так: в 2005 году средства Стабфонда направили на выплату внешнего долга России (перед Международным валютным фондом и перед странами — членами Парижского клуба) и на покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ.
В 2006 году Путин озвучил идею трансформировать Стабфонд. В своем Бюджетном послании (раньше было такое) президент предложил принимать бюджет не на один, а на три года и поменять в связи с этим структуру резервов. В 2008 году Стабилизационный фонд был упразднен. Его разделили на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. На момент разделения в Стабфонде оставалось 3,85 трлн рублей. После отпочкования двум фондам приписали разные функции. Резервный фонд предназначался для покрытия бюджетных расходов в случае, если цены на энергоресурсы сильно снижались, а также для стабилизации экономики в кризис. ФНБ был нужен для поддержки пенсионной системы. Из него, например, софинансировались добровольные пенсионные накопления россиян. Правда, потом функционал ФНБ расширился, и фонд стали использовать для финансирования инфраструктурных проектов.
В 2018 году двойную кубышку России снова ждало преобразование, но уже по вынужденной причине. В 2017-м Резервный фонд полностью истощился: он выполнил свое предназначение и покрыл дефицит бюджета, образовавшийся из-за кризиса 2014–2016 годов. После этого Резервный фонд перестал существовать: все функции взял на себя ФНБ.
Фонд национального состояния — это типовой инструмент резервирования для целей управления финансовыми и экономическими рисками, а также управления показателями денежного обращения внутри страны, пояснил в беседе с «МК» доктор экономических наук, профессор Финансового университета при Правительстве РФ Константин Ордов.
«Вообще, рыночная экономика в классическом виде не подразумевает необходимости формирования существенных объемов резервных фондов, поскольку в международной торговле свободное курсообразование позволяет сбалансировать промышленно-торговый потенциал различных стран. Однако у стран со слабо диверсифицированной экономикой, таких как Россия, наличие социальных обязательств и иных не секвестрируемых (не снижаемых) государственных расходов вызывает необходимость формировать резервы на черный день. Таким днем считается экономический кризис либо период неблагоприятной мировой ценовой конъюнктуры на основной товар или продукт, составляющий основу доходной части бюджета», — отметил он.
К слову, по сравнению с другими странами-накопителями Россия — в очень неплохом положении. Фонд национального благосостояния входит в международные резервы РФ, хотя и имеет ряд ограничений по направлениям использования. Если сравнивать объемы золотовалютных резервов государств, на конец I квартала 2020 года Россия занимала 4-е место в мире с суммой $565 млрд. Самым запасливым оказался Китай с $3,1 трлн, за ним Япония — с $1,4 трлн и Швейцария — с $989 млрд.
Резервы пошли в дело
Откуда в фондах брались деньги и как использовались? В Стабилизационный фонд шли дополнительные доходы от продажи нефти выше определенной планки. Эти деньги инвестировались в иностранную валюту и долговые обязательства. Правопреемником Стабфонда в этом отношении стал Резервный фонд. В него тоже шли сверхдоходы от нефти, затем вкладывались в валюту и долговые обязательства. При этом объем фонда не мог превышать 10% от ВВП (впоследствии 7%). Когда Резервный фонд достиг максимально разрешенного уровня, остальные сверхдоходы аккумулировал в себе Фонд национального благосостояния. Кстати, изначально у него было еще более пафосное название: Фонд будущих поколений. В этом названии намекалось на первоначальное предназначение ФНБ — поддержание пенсионной системы. Но когда функции расширили, деньги фонда разрешалось тратить на кредиты банкам, которые должны были потом возвращать в фонд прибыль от инвестиций. Так, на кредитные средства ФНБ были построены Крымский мост, Центральная кольцевая дорога в Москве и области, платная трасса Москва—Санкт-Петербург. Словом, принцип наполнения фондов сводится к простой формуле: в кубышку идут сверходоходы от продажи нефти, которые вкладываются в финансовые инструменты или инвестиции для еще большей прибыли. Вот такая схема инвестирования государственного масштаба.
ФНБ в последней версии также наполнялся за счет дополнительных нефтегазовых доходов. Планка отсечения была $42,2 за баррель марки Urals. Когда «черное золото» стоило $60 и выше, в кубышку шли немалые деньги. Но кроме того Россия получала доходы от управления средствами ФНБ — того самого инвестирования. Управлением средствами ФНБ занимается Минфин, в отдельных случаях — Центробанк. Министерство финансов прокручивает средства фонда двумя способами. Первый — вкладывает в покупку валюты (австралийский, канадский и доллар США, евро, фунт стерлингов, швейцарский франк и иену). Второй — размещает в разных активах: гособлигации иностранных государств, долговые обязательства международных организаций, центральных банков, в акции российских компаний, связанных с реализацией инфраструктурных проектов, в депозиты в банках и другие.
Такой диверсифицированный инвестиционный портфель приносит ФНБ дивиденды и за счет курсовой разницы. Например, курсовая разница от переоценки средств ФНБ за период с 1 января по 30 апреля 2020 года составила 1 трлн 197 млрд рублей. В свою очередь, за счет размещения средств в финансовые активы за первые четыре месяца года кубышка «заработала» 9,175 млрд рублей. Именно благодаря этому Фонд национального благосостояния в кризис не только не уменьшается на фоне рекордно низких цен на нефть, но и растет. С марта по апрель этого года ФНБ вырос на 4,2 трлн рублей, при том что средняя цена нефти в марте–апреле колебалась от $20 до $30 за баррель.
Вот и ответ на вопрос, почему углеводороды обесценивались, а ФНБ наполнялся: кубышка разбухла благодаря подешевевшему на фоне нефти рублю. Сработало простое правило: если вовремя вложиться в валюту, на курсовой разнице можно заработать.
«Несмотря на кризис и опасения за сохранность ФНБ, в марте 2020 года он увеличился на 34% — до 12,9 трлн руб. Это стало результатом особенности зачисления средств на счета фонда, которая приводила к таким же резким увеличениям в июле 2019 года — на 108%, в июне 2018 года — на 23%», — говорит Константин Ордов.
Девальвация рубля — это мощный инструмент для наполнения ФНБ, поэтому о полном истощении кубышки в ближайшее время говорить не приходится. «Текущая конъюнктура цен на сырьевые товары и потребность экономики в антикризисных мерах финансовой поддержки не позволяют рассчитывать на сопоставимую динамику в следующем году. Но это не значит, что объем рублевых средств ФНБ в следующем году сократится. Рост курса доллара на 10 рублей может дополнительно привнести в ФНБ сумму порядка 1,7 трлн руб в качестве курсовой разницы, что пока существенно меньше того, что Правительство РФ потратило на антикризисные мероприятия», — говорит профессор Ордов.
По словам эксперта, в последние десятилетия вообще стало очень модным и порой очень эффективным использовать резервные фонды для управления валютным курсом. Вот только не в пользу нацвалюты. «Парад девальваций» 2015 и 2018 годов показал, что резервные средства мало кто готов использовать для поддержания чрезмерно крепкого курса национальной валюты», — заметил наш собеседник.
Страсти по кубышке
Средства Фонда национального благосостояния по закону нельзя расходовать на нужды бюджета при любой необходимости. Собственно, в этом и была задумка Алексея Кудрина при создании еще Стабфонда. Министр финансов тогда говорил: «Тратить Стабфонд внутри страны — это просто разрушение экономики». Правда, в кризисы кубышку все-таки пришлось распечатывать для внутренних нужд. В 2008–2009 году за счет Резервного фонда и ФНБ пришлось спасать финансовую систему от кризиса. По иронии судьбы этим пришлось заниматься борцу за неприкосновенность резервов — Кудрину. Он разрешил вкладывать до 40% ФНБ в рублевые, а не только иностранные активы, как это было раньше. Но у Кудрина нашлись оппоненты. Основным идеологом вложений средств ФНБ в экономику был на тот момент помощник президента Андрей Белоусов — в прошлом глава Минэкономразвития, а ныне первый вице-премьер правительства.
Когда Кудрин в 2011 году ушел в отставку, приоритеты страны поменялись. Минфин под руководством Антона Силуанова не смог защитить фонд от трат. Кубышку разрешили тратить на нужные для страны проекты. В итоге заявки от госкорпораций, банков на инвестиции за счет ФНБ превысили объем фонда. В 2015 году часть средств фонда все-таки ушла на инвестпроекты: в частности, поддержать решили компании, пострадавшие от санкций.
После упразднения Резервного фонда для оставшегося на плаву ФНБ создали новое бюджетное правило. Расходоваться фонд может, только если его ликвидная часть (живые деньги на счетах, а не долговые инструменты) превышает 7% ВВП. Резервы не могут идти на целевые нужды экономики, а могут только компенсировать выпадающие расходы бюджеты из-за падения цен на нефть.
До коронакризиса за счет средств ФНБ должны были финансироваться инвестпроекты в рамках нацпроектов. Правда, просто так деньги взять из кубышки было нельзя. Тогда власти придумали изящный маневр с покупкой акций Сбербанка за счет средств ФНБ. Контролирующий пакет приобрели как актив, что не запрещено. Но, поскольку продавцом был Банк России, прибыль от продажи ушла от государства самому же государству, однако уже не в неприкосновенный ФНБ, а в бюджет. Так около 2 трлн рублей вывели из резервов и доставили в казну. Вот только коронавирус спутал планы чиновников: теперь деньги пойдут не на инвестпроекты, а на финансирование плана восстановления экономики. По оценке премьера Михаила Мишустина, план выхода из кризиса обойдется правительству в 5 трлн рублей.
Остается главный вопрос: на что экономику спасать будем? «После покупки Сбербанка объемы ликвидной части фонда уменьшились и составляют 8,2 трлн рублей из общих 12,4 трлн. Пакет акций банка, в свою очередь, стал наиболее существенной неликвидной частью фонда. Думаем, что власти сохранят консервативный подход к расходованию средств ФНБ. Едва ли он будет активно тратиться на устранение бюджетного дефицита. Вероятно, власти пойдут другим путем: дефицит будут закрывать за счет активности государства на долговом рынке», — отмечает экономист «БКС Премьер» Антон Покатович.
Наращивание государственного долга для финансирования антикризисных мер, о котором говорят наши эксперты, действительно рассматривается властями, что подтверждали в Минфине. Речь идет о выпуске долговых бумаг под гарантии государства. Правительство изучает вопрос увеличения объемов эмиссии рыночных облигаций федерального займа. ОФЗ еженедельно размещаются на аукционах Минфина, а приобретают их профессиональные участники финансового рынка — банки, инвестиционные фонды, управляющие компании.
Однако, если затея с увеличением госдолга не удастся, властям придет запустить руку в ФНБ. «Наличие ФНБ позволяет формировать более стабильную конъюнктуру как в экономике РФ, так и на российских рынках. Если государству не удастся реализовать запланированное наращивание своей активности на долговом рынке, то использование фонда для поддержки бюджета видится самым вероятным шагом властей», — заключил Антон Покатович.
Эксперты не берутся прогнозировать, на сколько хватит средств ФНБ: слишком непостоянны цены на нефть, курсы валют и другие переменные. То, что слышно от чиновников, это тоже гадания на кофейной гуще. Антон Силуанов рассчитывает, что кубышка устоит до 2024 года. Герман Греф утверждал, что без снижения бюджета средств ФНБ «хватит на несколько лет». Ясно одно: следуя своим же бюджетным правилам (которые можно и переписать), власти чахнут над златом, как Кощей. Однако, возможно, такая подстраховка еще сыграет свою роль, когда настанет день еще чернее, чем сейчас.
