Менее чем за два с половиной года Федеральная торговая комиссия (FTC) и Министерство юстиции США (DOJ) свели на нет более чем двадцатилетнюю работу, направленную на продвижение глобального закона о конкуренции к экономически благоприятному стандарту благосостояния потребителей. В тандеме с иностранными антимонопольными органами антимонопольные ведомства США сейчас сотрудничают в попытке направить законодательство о конкуренции в вредное для благосостояния потребителей направление, характеризующееся продвижением развенчанных структуралистских антимонопольных принципов и пренебрежением к экономической эффективности.

Чтобы лучше оценить драматический поворот, представленный недавней политикой, необходим обзор усилий США по содействию глобальному сближению с лучшими практиками в области конкурентного законодательства – усилий, в которых Министерство юстиции и Федеральная торговая комиссия сыграли ведущую роль. В частности, я остановлюсь на роли, которую на протяжении двух десятилетий играла Международная сеть конкуренции (ICN) в содействии поддержке основанного на экономике и ориентированного на благосостояние потребителей подхода к конкурентной политике. К сожалению, антимонопольная политика администрации Байдена свела на нет эти усилия, по крайней мере временно.

Фон

Падение Берлинской стены и последующий упадок коммунистических режимов в Европе побудили правительство США прибегнуть к новой форме международной экономической дипломатии в 1990-е годы. Официальные лица США стремились способствовать принятию рыночных систем коммерческого права и публичного права в новых демократических режимах и в развивающихся странах по всему миру. Ключевая часть этих усилий заключалась в поддержке принятия законов о конкуренции, которые рассматривались как опора успешной рыночной экономики.

К середине 1990-х годов Министерство юстиции и Федеральная торговая комиссия достигли двухпартийного консенсуса в поддержку применения стандарта защиты потребителей в американском антимонопольном законодательстве. Руководство Министерства юстиции и Федеральной торговой комиссии также последовательно пропагандировало этот стандарт своим зарубежным коллегам как при демократической, так и при республиканской администрациях.

При администрации Клинтона также было достигнуто двухпартийное соглашение о важности содействия сближению систем конкурентного права во всем мире. Это отражало понимание того, что в условиях глобализации торговли несоответствия в правилах законодательства о конкуренции (например, материальные стандарты слияний и процедуры подачи заявок на слияния, поведение одной фирмы) повлекут за собой значительные издержки для предприятий, включая, конечно, американские транснациональные корпорации. . Эти затраты потенциально могут помешать полной реализации выгод от расширения международной торговли и инвестиций. В более общем плане считалось, что большая последовательность стандартов законодательства о конкуренции, основанная на благоприятных для рынка экономических принципах, будет способствовать упорядоченному развитию рыночной экономики и тем самым поможет снизить международную политическую напряженность.

Роль ICN

В 1990-е годы двухпартийные дискуссии между американскими учеными и практиками в области антимонопольного законодательства по разработке инициативы «антимонопольной глобализации» продолжались под эгидой Международного консультативного комитета по конкурентной политике (ICPAC), консультативного органа Министерства юстиции, под председательством помощника генерального прокурора президента Джорджа Буша-старшего по вопросам антимонопольного законодательства. Антимонопольное законодательство Джеймс Рилл. Отчет ICPAC 2000 года, за которым последовала встреча основных антимонопольных органов в 2001 году в Дитчли Парт в Соединенном Королевстве, привел к формированию Международной сети конкуренции в 2001 году.

Другой ключевой фигурой в США, которая способствовала всемирной разработке надежных стандартов конкурентного права, был Уильям Ковачич из юридического факультета Университета Джорджа Вашингтона, который позже работал генеральным юрисконсультом Федеральной торговой комиссии, членом комиссии с 2006 по 2011 год и председателем комиссии с 2008 по 2009 год. Первоначальный председатель Федеральной торговой комиссии Джорджа Буша Тимоти Мюрис, который ранее работал с Риллом в частной практике и выбрал Ковачича главным юрисконсультом Федеральной торговой комиссии в 2001 году, решительно поддержал инициативу ICN. Чарльз Джеймс — первый помощник генерального прокурора Джорджа Буша по антимонопольной политике, который работал на Мюриса в Федеральной торговой комиссии во время администрации Рейгана — также поддерживал активное участие США в ICN.

ICN должна была стать виртуальной сетью, «постоянно антимонопольной», состоящей из отдельных антимонопольных агентств, но нет правительства. Это считалось достоинством, а не недостатком; участвуя в необязательных дискуссиях, а не в переговорах по обязательным соглашениям, агентства ICN могли совместно исследовать общие практические проблемы и (была надежда) подтолкнуть глобальное антимонопольное предприятие к принятию существенных и процедурных реформ. Это будет своего рода «мягкой конвергенцией» к «лучшим практикам». США надеялись, что это приведет к более широкому принятию эмпирически ориентированных и экономически обоснованных подходов к обеспечению антимонопольного законодательства, ориентированных на повышение благосостояния потребителей. (Эти принципы были достаточно гибкими, чтобы позволить демократическим и республиканским администрациям разрабатывать свои собственные программы правоприменения.)

Тогдашний председатель Мюрис в своей речи в 2002 году в Брюсселе, Бельгия, высказал оптимистический взгляд на способность ICN способствовать сближению с лучшими практиками. Он объяснил, как институты, способствующие достижению консенсуса, такие как Американский юридический институт (ALI) и Национальная конференция уполномоченных по единообразным законам штатов (NCCUSL), предложили стандарты американского договорного права (воплощенные в Едином коммерческом кодексе и Переформулировании контрактов), которые привели к тому, что отдельные государства добровольно принимают «лучшие практики» договорного права. Мурис увидел аналогию с работой по достижению консенсуса, проводимой ICN:

На международном уровне наш опыт показывает, какую ценную функцию могут играть такие организации, как Международная сеть конкуренции, в достижении консенсуса, необходимого на этапе принятия решения. ICN может сделать для законодательства о конкуренции то же, что ALI и NCCUSL сделали для контрактов. закон в США. Например, усилия рабочих групп ICN по выявлению передового опыта могут перерасти в новую формулировку закона о конкуренции, которая вызовет уважение со стороны антимонопольных органов по всему миру.

В интервью со мной подкастом Mercatus Center в 2021 году, в ходе которого Рилл и Ковачич обсуждали развитие конкурентного законодательства во всем мире, Рилл отметил развитие и рост ICN:

[I]сентября 2001 года, что совпало с [annual] Фордэм [Law School antitrust] В этом году произошло формирование так называемой Международной сети соревнований. Насколько я помню, 12 компаний, подписавших антимонопольные органы стран, присоединились к созданию Международной сети конкуренции. Как отметил Билл, теперь это не только 130 антимонопольных юрисдикций плюс 130 членов Международной конкурентной сети по всему миру.

И еще один важный аспект ICN – и это было рекомендовано в отчете ICPAC – наличие неправительственных консультантов, которые выполняли бы работу этой международной дискуссионной организации, если хотите. Так что теперь в нем присутствуют не только 130 членов, но и большое количество неправительственных консультантов, призванных внести свой вклад и дать рекомендации, а также по-настоящему смазать локти посредством работы ICN.

Итак, насколько важен ICN? На мой взгляд, это очень важно. Я думаю, что большая часть работы, проделанной ICN, способствовала развитию разумной антимонопольной политики во всем мире. От рекомендаций по предварительному уведомлению о слиянии, рекомендаций по хищническому ценообразованию до рекомендаций по одностороннему поведению и, что очень важно, рекомендаций по справедливой процедуре, разумной процедуре — работа все еще продолжается.

Недавно ICN принял предложение, первоначально озвученное тогдашним помощником генерального прокурора. [of the Trump administration], Макан Делрахим, создать некоторый уровень подотчетности и организации, создать некоторый уровень ответственности за то, были ли приняты и соблюдены справедливые процедуры. И теперь это включено в ICN, переданное ICN в Антимонопольную программу по конкуренции, называемую CAP.

CAP начинает функционировать, и очень важно увидеть, как работает CAP, чтобы увидеть, существует ли какой-то уровень подотчетности, который может обеспечить эта организация. Я думаю, что на данном этапе это может стать очень важным вкладом ICN. Вот где это стоит.

Комментируя эволюцию деятельности ICN, направленной на предметную политику, Ковачич оценил роль ICN как одной из нескольких транснациональных сетей, направленных на сотрудничество в области конкурентного права:

[F]или все усилия, затраченные на информирование о том, что новый форум [the ICN] было бы ценным, конкретные ингредиенты, план работы и методология этого нового форума не были полностью определены. Это была вся работа, которую нужно было сделать. Но здесь была новая администрация, другая партия, которая говорит, что эту работу, созданную ранее, стоит продолжать, и мы не собираемся ее унижать, потому что она была создана не во время нашего правления. Мы собираемся принять это и продвигать вперед.

Я бы сказал, что если мы подумаем о том, как хорошие программы развиваются с течением времени, то это именно тот подход, который рассматривает хорошую политику как эстафету, а не как отдельное событие. Я согласен с Джимом в том, что достигнут большой прогресс: нам уже исполнилось 20 лет, а этой осенью от создания исполнится почти 20 лет.

Что же произошло? Одна хорошая вещь, которая произошла, заключается в том, что это положило реальную нагрузку на существующие международные сети, о которых говорил Джим: Комиссию Организации Объединенных Наций по торговле и развитию, Комитет по конкуренции Организации экономического сотрудничества и развития, о котором он тоже упомянул. Конкуренция при входе в это новое учреждение сделала эти учреждения намного лучше. Это сосредоточило их работу на гораздо более практическом уровне. Он превратил проекты, длившиеся 5 или 10 лет, в проекты, срок реализации которых составлял 1–2 года. Это вдохновило на гораздо большую степень инклюзивности.

ОЭС переходит к модели, которая включает в себя глобальный форум конкуренции. Это, безошибочно, отчасти отразило влияние развития и развития самой Международной сети конкуренции. Таким образом, эти сети стали намного лучше, чем они были раньше. Это вдохновило на создание и вдохновило на создание региональных копий ICN.

Проблема для ICN и ряда других крупных международных сетей заключается в том, что под эгидой стольких институтов у вас разные интересы. Возможности и позиции многих антимонопольных органов, созданных за последние 20 лет, особенно в условиях развивающихся рынков, во многом отличаются от позиций старейших из институтов.

Сейчас мы видим признание того, что объединение этих новых органов власти, например, на географической основе, позволяет им решать общие нужды и общие условия гораздо лучше, чем в противном случае. Мы добились развития во многих отношениях в Африке, Латинской Америке и Азии — мы взяли три региона региональных групп, вдохновленных добровольной, устанавливающей стандарты, инклюзивной моделью, установленной ICN, — которая сейчас создается. Я не думаю, что это произошло бы так же, как без ICN.

Я просто упомяну еще один элемент, который ICN привнес в эту картину, а именно гораздо больший акцент на реализации политики. Итак, хорошие системы состоят из двух основных компонентов. Один из них — это более широкие концептуальные идеи о том, что такое злоупотребление доминированием? Что такое существенное снижение конкуренции? Но второй ингредиент: как на самом деле это сделать? Как преодолеть разрыв между политическими устремлениями и их реализацией и практикой? Большая часть рабочей программы, растущая часть рабочей программы ICN, была посвящена реализации политики.

Результатом работы рабочих групп и других международных организаций является поток весьма практических советов, указаний и ноу-хау о том, как на самом деле это сделать. Как вы проводите расследование слияния компаний? Как расследовать картель? Как запустить программу смягчения наказания? И очень…