Эволюция антимонопольного законодательства Федеральной торговой комиссии – основные моменты ее истоков и основные тенденции

1910-1914 – Создание и запуск

Выборы 1912 года, которые привели к созданию Федеральной торговой комиссии (ФТК), произошли на вершине прогрессивной эры. С довоенных времен Гровер Кливленд был единственным демократом, избранным президентом. Но убедительный успех демократов на промежуточных выборах 1910 года при администрации Тафта существенно сократил большинство республиканцев в Сенате и дал демократам огромное большинство в Палате представителей, что сигнализировало о серьезном политическом сдвиге. Подстегиваемый прогрессирующей озабоченностью тем, что Стандартное масло Решение, принятое в 1911 году, ознаменовало снисходительность судов к трестам и монополиям. Государственный контроль над крупным бизнесом стал главным вопросом кампании 1912 года. И прогрессивные демократы, и так называемые республиканские «повстанцы» выступали за более строгие антимонопольные законы, сокращение рабочего времени и освобождение от антимонопольного законодательства для рабочих, а также за более строгое федеральное регулирование банковского дела и валюты, среди прочего. Прогрессивная программа привела как к платформе «Новой свободы» Вудро Вильсона, так и к «новому национализму» бывшего президента-республиканца Теодора Рузвельта и его партии Bull Moose.

Выборы 1912 года добавили демократический контроль как над президентством, так и над Сенатом к большинству в Палате представителей, завоеванному в 1910 году. Учитывая контроль демократов над политическими ветвями власти, многие прогрессивные пункты повестки дня, включая Закон о Федеральной торговой комиссии и Закон Клейтона, были успешно приняты во время первого срока Вильсона. . Полная прогрессивная программа законодательства привела к беспрецедентному увеличению размера и масштабов федеральной бюрократии. Сопутствующее увеличение потребности в федеральных ресурсах было удовлетворено за счет нового федерального подоходного налога, введенного в 1913 году.

Федеральная торговая комиссия была одним из первых федеральных административных агентств, управляемых коллегией комиссаров. Ему было разрешено изучать отрасли, а также расследовать, выявлять и приказывать тем, кто применяет «несправедливые методы конкуренции», прекратить и воздержаться. (ФТК не имела полномочий бороться с обманом как таковым до 1938 года). Его полномочия распространялись на всю экономику, за исключением короткого списка регулируемых секторов, управляемых другими специально созданными агентствами. Его уникальные административные процедуры также применимы к действиям, перечисленным в Законе Клейтона: если будет доказано, что они угрожают конкуренции, приобретение акций, эксклюзивные сделки, связывание и некоторые формы ценовой дискриминации могут быть оспорены. Некоторые взаимосвязанные управления были осуждены даже без доказательств их антиконкурентного воздействия.

Несмотря на свои широкие полномочия и гибкие процедуры, а также благоприятные политические веяния, Федеральная торговая комиссия с трудом нашла прочную основу. Новую комиссию прокляли слабые назначенцы и дезорганизация. Первоначально оно сосредоточилось на ложной рекламе – замечательная попытка, но мало способствующая амбициозному прогрессивному антимонопольному видению.

1917-1933: Объезды через войну и республиканские администрации

Прежде чем Федеральная торговая комиссия смогла осознать свою миссию, Соединенные Штаты вступили в Первую мировую войну, и федеральное правительство приостановило действие большинства антимонопольных мер. Вместо этого для поддержки военных действий требовалось широкое прямое сотрудничество правительства и промышленности. Ряд отраслей промышленности был национализирован (железные дороги, телеграф, огнестрельное оружие), а Управление продовольствия, Управление топлива, Управление железных дорог и Совет военной промышленности напрямую контролировали ценообразование, выпуск и распределение продукции во многих ключевых секторах экономики. Затем, в 1919 году, президент Вильсон был признан недееспособным, и с конца его срока в 1921 по 1933 год подряд за ним следовали три президента-республиканца (Уоррен Хардинг, Кэлвин Кулидж и Герберт Гувер). Генеральный прокурор Кулиджа Харлан Фиск Стоун заявил о своей заинтересованности в возбуждении крупных антимонопольных дел, но Стоун был назначен членом Верховного суда США менее чем через год после того, как стал генеральным прокурором, и обсуждал любые мысли об активизации антимонопольного законодательства. Фактически, было высказано предположение, что Стоуна отправили в суд, чтобы помешать его антимонопольным амбициям. Таким образом, в 1917 году антимонопольное законодательство затихло (в широком смысле) и оставалось таковым в течение 20 лет.

1933-1937: Рузвельт предлагает, а Верховный суд отменяет программу картелизации.

История возрождения антимонопольного законодательства начинается со следующего крупного политического сдвига, который последовал за крахом фондового рынка в 1929 году и началом Великой депрессии. «Новый курс» Франклина Делано Рузвельта стал доминирующим политическим каноном. Однако, к несчастью для комиссии и антимонопольного законодательства, Рузвельт считал конкуренцию врагом экономического восстановления, отчасти из-за своего непосредственного опыта государственного контроля над промышленностью в качестве помощника министра военно-морского флота во время Первой мировой войны. Принятый Рузвельтом Закон о национальном восстановлении промышленности (NIRA) на 100^й В день своего президентства приостановил действие антимонопольного законодательства и вынудил частные предприятия принять картельные соглашения (известные как «кодексы честной конкуренции»), подлежащие надзору со стороны новой бюрократии – Национальной администрации восстановления. Учитывая антипатию Рузвельта к конкуренции, если бы Верховный суд не объявил NIRA неконституционным в 1935 году, антимонопольное законодательство США могло бы быть упразднено в результате рекордного за все время пребывания Рузвельта у власти в течение десяти лет.

1937–1943: Роберт Джексон и Турман Арнольд – возрождение антимонопольного законодательства

Вместо этого антимонопольное законодательство (включая Федеральную торговую комиссию) было спасено, возрождено и запущено в крайне агрессивную фазу непредсказуемыми событиями: в 1937 году Рузвельта убедили изменить курс и поддержать энергичное применение антимонопольного законодательства – политический выбор, находившийся в существенном противоречии с его прежними убеждениями и со многими инициативами «Нового курса», предполагающими обширный федеральный экономический контроль над промышленностью, включая строгое регулирование конкуренции в ключевых секторах (энергетика, телекоммуникации и сельское хозяйство, а также транспорт всех видов — железные дороги, грузовики, баржи, морские перевозки, нефтепроводы, коммерческие перевозки). авиация). Ведущим сторонником этого поворота на 180 градусов был советник Рузвельта Роберт Джексон — юрист и давний приятель Рузвельта, начиная с их предыдущих встреч в политике штата Нью-Йорк. Джексон завоевал расположение Рузвельта, агрессивно преследуя – некоторые сказали бы оскорбительно – Эндрю Меллона. Меллон был весьма успешным финансистом; один из первых в мире венчурных инвесторов (финансирующий сотни предприятий); ведущий филантроп (первоначальный и главный благотворитель Национальной галереи искусств); и министр финансов США для всех трех президентов-республиканцев, предшествовавших Рузвельту. Рузвельт открыто презирал Меллона и публично называл его «вдохновителем среди злоумышленников, обладающих огромным богатством» (заимствуя оскорбление, сформулированное в речи 1907 года родственника Рузвельта Тедди Рузвельта).

Джексон, прокурор Министерства юстиции США (DOJ), преследовал Меллона за уклонение от уплаты налогов — спорное обвинение осталось неразрешенным, когда Меллон скончался от рака до того, как его дело стало окончательным. Затем Джексон стал ведущим сторонником злополучного плана Рузвельта по сбору судов. Рузвельт наградил Джексона руководителем Антимонопольного отдела Министерства юстиции в 1937 году, затем назначил его генеральным солиситором (1938 год), затем генеральным прокурором (1940 год) и, наконец, в 1941 году судьей Верховного суда. Эта последовательность – и скорость продвижения по службе – красноречиво говорят о высоком уважении Рузвельта к Джексону. Действительно, говорят, что в 1939 году, до того как Рузвельт решил бросить вызов традиционному ограничению президентского срока в два срока, он обдумывал, как он мог бы маневрировать, чтобы позволить Джексону стать его преемником. Как оказалось, Рузвельт баллотировался в 1940 году и снова в 1944 году, предотвращая любые интриги о преемственности власти.

Джексон стал ярым сторонником агрессивного применения антимонопольного законодательства. Он убедил Рузвельта отказаться от своих усилий по поощрению картелизации или ввести жесткий государственный регулятивный контроль над частными предприятиями и вместо этого активизировать антимонопольное законодательство. Хотя стремительный взлет Джексона вывел его из Антимонопольного отдела всего за год, он убедил Рузвельта выбрать своим преемником профессора права Йельского университета Турмана Арнольда. Арнольд проявил не меньший энтузиазм в отношении антимонопольного законодательства, чем Джексон. Арнольд, проработавший до 1943 года, сыграл ведущую роль в создании прочной институциональной структуры Антитрестовского отдела и превращении этого подразделения в надежного исполнителя. Хотя Вторая мировая война, повторив предыдущую войну, привела к многочисленным глубоким экономическим вмешательствам и значительному отступлению от антимонопольного законодательства, достижения Арнольда и активность Антимонопольного отдела были восстановлены после войны. Действительно, Джексон и Арнольд положили начало расширенной эпохе (1937-1974 гг.), в которой федеральная антимонопольная политика становилась все более жесткой, негибкой и беспощадной к деловому поведению.

1943-1974: Как таковой Правила становятся безудержными

При поддержке, в частности, назначенцев Рузвельта в Верховном суде, как таковой правила стали доминировать в сути антимонопольного законодательства, автоматически делая незаконными все вертикальные ограничения, многочисленные практики лицензирования патентов и даже совместные предприятия. В совокупности это привело к почти полному смещению правила разума, провозглашенного в Стандартное масло в 1911 году. Хотя слияния и монопольное поведение никогда не подпадали под действие как таковой правила как таковые (Верховный суд впервые применил термин «как таковой (в антимонопольном деле в 1940 году), на них распространяется почти неоспоримая презумпция незаконности. В 1972 году как таковой наводнение достигло пика США против Topco Associates когда Верховный суд превознес достоинства как таковой править и открыто высмеивал идею «оставить[ing] суды могут свободно бродить по дебрям экономической теории. . ..”

ФТК была организована как коллегиальный административный орган. Рузвельт, который создал и наделил полномочиями многочисленные федеральные агентства, вскоре обнаружил, что члены комиссии неподвластны президентскому контролю. В 1935 году Верховный суд вынес решение в Палач Хамфри что Рузвельт действовал незаконно, когда уволил комиссара Федеральной торговой комиссии Уильяма Хамфри, назначенца Гувера, за противодействие политике Нового курса. Комиссия, освобожденная от президентских ограничений и подлежащая почтительному судебному контролю, усилила обеспокоенность Рузвельта по поводу опасностей вольных агентств. Он поддержал движение за принятие широкого законодательства, которое наложит некоторые базовые процедурные ограничения на действия агентств. Но такой закон был принят лишь несколько лет спустя — Закон об административных процедурах 1946 года. Хотя АПА наложила некоторую процедурную дисциплину на федеральные агентства, она не сделала ничего для восстановления исполнительного контроля над членами комиссии.

Учитывая такую ​​степень изоляции от конституционных сдержек и противовесов, неудивительно, что повестка дня комиссии извилистая. Как заявил Джордж Рубли, главный автор закона о создании Федеральной торговой комиссии, «расширяя свою юрисдикцию, Комиссия распространила свои усилия на столь широкую область, что, возможно, она не смогла выполнить конкретную работу, для которой она была создана. так же, как это могло бы произойти в противном случае». Как подтверждается анализом законодательной истории основных законодательных нововведений 1914 года в области антимонопольного законодательства, эта «особая задача» заключалась в обеспечении основанного на эффективности подхода к определению «недобросовестных методов конкуренции» всякий раз, когда комиссия сталкивалась с поведением, которое могло не иметь последствий. подвергся запретам Закона Шермана.^[1]

Однако первоначальная прогрессивная обеспокоенность по поводу недостаточного соблюдения антимонопольного законодательства оказалась практически рудиментарной. Как отмечалось выше, Джексон и Арнольд при поддержке судов расширили сферу поведения, подпадающего под действие антимонопольного законодательства, и поддержали практически повсеместное принятие как таковой правила и другие строгие презумпции ответственности (за соглашения, монопольное поведение и структурные сделки, включая совместные предприятия) с 1937 по 1974 год. Агрессивный подход агентств, несомненно, также сдерживал широкий спектр предположительно законного поведения. Такой сдерживающий эффект был усилен масштабными улучшениями и дополнениями к процедурам и средствам правовой защиты, доступным для обнаружения, сдерживания, преследования и наказания нарушений антимонопольного законодательства.^[2] К 1960-м годам осталось совсем немного видов антиконкурентного поведения, которые требовали бы каких-либо…