7 мая^Й В 2025 году правительство Чили подтвердило опубликованный ранее утром отчет: китайские компании BYD и Yongqing Technology (Tsingshan Group) отказались от запланированных мощностей по производству литиевых катодов в Чили. Это заявление нанесло значительный удар по амбициям страны с давними традициями добычи полезных ископаемых, которая теперь стремится наращивать промышленные мощности и разрабатывать продукты с добавленной стоимостью из своих минеральных ресурсов в условиях глобального энергетического перехода. Однако уже через день посольство Китая в Чили опровергло как первоначальный доклад, так и подтверждение чилийского правительства. После консультаций с обеими компаниями посольство уточнило, что ни одна из них официально не отказалась от своих инвестиционных планов. Вместо этого они подтвердили неизменную заинтересованность в поддержании диалога с чилийскими властями. Посольство также подчеркнуло сохраняющуюся привлекательность Чили для китайского бизнеса, подчеркнув многочисленные фирмы, желающие участвовать в Национальной литиевой стратегии страны. Несмотря на официальный выход Циншаня и движение BYD в том же направлении, заявление китайского посольства, опубликованное на фоне эскалации торговой напряженности и сдвигов в международном порядке, предполагает, что эта глава далека от завершения.

Этот эпизод подчеркивает сложность и неопределенность, с которыми сталкиваются периферийные экономики, пытающиеся индустриализироваться, используя свои сравнительные преимущества в условиях так называемого энергетического перехода и более широкой геополитической напряженности, отмеченной торговыми войнами. В то время как значительное внимание во всем мире по-прежнему сосредоточено на социально-экологических последствиях добычи критически важных минералов, меньше внимания уделяется изучению того, как периферийные экономики – страны, в значительной степени зависящие от добычи природных ресурсов, стратегически ориентируются или извлекают выгоду из этого «момента критических минералов» в связи со своими собственными амбициями по индустриализации.

Роль критически важных минералов в индустриализации периферии

Промышленно развитые страны активно разрабатывают амбициозные планы, направленные на восстановление производственных сетей и обеспечение поставок полезных ископаемых, о чем свидетельствуют такие инициативы, как Закон о снижении инфляции в США, Зеленый промышленный план ЕС и Закон о промышленности с нулевым уровнем выбросов. Между тем, богатые полезными ископаемыми периферийные экономики также все чаще осуществляют свои собственные политические интервенции. Согласно последним отчетам, за последнее десятилетие меры по ограничению экспорта увеличились в пять раз, при этом примерно 20% торговли критически важными минеральными веществами в настоящее время подвержены, по крайней мере, одной форме ограничения экспорта. Несмотря на то, что эти меры сильно различаются по своим конкретным целям, они, как правило, направлены на повышение уровня захвата ренты или содействие промышленной модернизации на последующих этапах глобальных производственных сетей.

В то время как некоторые аналитики интерпретируют эти интервенции как откат назад для свободной торговли, особенно до введения протекционистских тарифов Соединенными Штатами, и возрождение ресурсного национализма, ведущие международные организации, такие как МЭА или ООН, постепенно начинают признавать, а в некоторых случаях даже одобрять такую политику в качестве стратегических инструментов для «использования потенциала критически важных минералов для устойчивого развития». Независимо от различных точек зрения, растущее значение политики в отношении критически важных полезных ископаемых в периферийных экономиках, несомненно, меняет глобальные отношения между правительствами и промышленностью.

Важнейший вопрос, возникающий в связи с этими событиями, заключается в том, могут ли такие меры политики служить «зелеными лестницами» для периферийных экономик или же они просто усиливают динамику рантье. Понятие «зеленая лестница» относится к потенциалу промышленной политики, реализуемой в контексте энергетического перехода, для создания новых производственных возможностей в периферийных экономиках. В то время как традиционные государства-рантье сосредоточены в первую очередь на получении ресурсной ренты для финансирования общих государственных расходов, многие современные меры ограничения экспорта преследуют более амбициозные цели, такие как продвижение вниз по производственно-сбытовым цепочкам, связанным с технологиями энергетического перехода, зависящими от их полезных ископаемых. В качестве ярких примеров можно привести Индонезию, которая запретила экспорт никелевой руды для стимулирования внутренней переработки и перехода к производству нержавеющей стали, и Чили, которая установила в контрактах на добычу лития пункты, обязывающие производителей предлагать 25% своей продукции по льготным ценам компаниям, стремящимся развивать продукцию с добавленной стоимостью внутри страны.

(Последняя) неудачная попытка индустриализации с помощью лития в Чили

В 2023 году и BYD, и Tsingshan были отобраны в рамках конкурсного процесса под надзором чилийского государственного агентства CORFO для получения преференций quOTA из лития, добытого и переработанного внутри страны, специально предназначенного для местного производства с добавленной стоимостью. Согласно информации, предоставленной CORFO, эти проекты должны были поставлять литиевые катоды в первую очередь для бразильского рынка. Действительно, Бразилия недавно стала крупнейшим рынком электромобилей (EV) для BYD за пределами Китая, что побудило компанию начать строительство завода по сборке электромобилей и производству компонентов в Баии (Бразилия). Этот сценарий оказался весьма благоприятным для Чили, поскольку он обещал интеграцию в региональную производственно-сбытовую цепочку в Южной Америке, потенциально преодолевая историческое географическое неравенство страны в отношении доступа к конкурентным рынкам. На мгновение план казался стратегически разумным.

Тем не менее, в объявлении от 7 мая был признан провал этой политики. Основной причиной стало значительное снижение мировых цен на литий, что сделало соглашения о преференциальном ценообразовании гораздо менее привлекательными для производителей. Кроме того, возникли специфические сложности в отношении корпоративной структуры Tsingshan, особенно ее дочерней компании Yongqing, и внутренних проблем, с которыми столкнулась BYD.

Эта последняя неудача, отражающая трудности, присущие промышленной политике, направленной на использование конкурентных преимуществ в критически важных минералах, повторяет аналогичный сценарий 2018 года. В то время CORFO выбрала три проекта по переработке лития в аналогичных условиях — Molymet, Posco-Samsung SDI и Sichuan Fulin. Ни один из этих проектов не был реализован, в основном из-за контрактных споров с производителем лития Albemarle по поводу определения преференциальных цен, а также из-за неоправданных ожиданий, связанных с планируемым производством Albemarle гидроксида лития — важнейшего компонента, используемого в некоторых типах катодов.

Почему индустриализация с помощью критически важных минералов является борьбой на периферии?

Несмотря на усилия Чили по разработке продуктов с добавленной стоимостью, получаемых в результате переработки полезных ископаемых, этот эпизод служит напоминанием о том, что периферийным экономикам нелегко бросить вызов своему положению в международном разделении труда. Одно из наиболее очевидных препятствий связано с ограниченным государственным потенциалом, часто наблюдаемым в периферийных контекстах – как в общих чертах, так и конкретно в промышленной политике, – как правило, отсутствует в периферийных экономиках. Способность концептуализировать, реализовывать и контролировать промышленную политику не возникает спонтанно только из доброй воли или стратегического видения. Вместо этого требуются постоянные усилия правительств по наращиванию институционального потенциала и взращиванию технократов и бюрократов, которые глубоко понимают как политику, так и отраслевую динамику. Чили наглядно демонстрирует этот момент: возможности промышленной политики страны были ограничены со времен диктатуры. Литий стал политически значимым в Чили примерно в 2009 году, и хотя с тех пор государство получило знания об отрасли, его кривая обучения значительно отстает от развития отрасли. Это несоответствие отчасти объясняет проблемы с контрактами, которые наблюдались во время первого тендера, направленного на привлечение специализированных переработчиков лития, — проблемы, которые Albemarle использовала в своих интересах. Кроме того, чилийское государство оказалось втянутым в судебные споры с обоими крупными производителями лития (Albemarle и SQM), в первую очередь по поводу налогообложения. Кроме того, BYD публично критиковал чилийское правительство — еще до того, как объявило о своем выходе из квоты, — ссылаясь на неопределенность в существующем соглашении о разработке продуктов с добавленной стоимостью, особенно в отношении поставок лития и механизма определения преференциальной ставки. Таким образом, периферийные экономики должны реалистично оценивать и признавать свои институциональные возможности при разработке промышленной политики в отношении критически важных полезных ископаемых.

Тем не менее, периферийные экономики также должны бороться с глубокой асимметрией власти, которая структурирует мировую экономику. В этом контексте транснациональные корпорации из развитых стран часто имеют ограниченные стимулы для согласования с политическими целями принимающих государств. Их основной целью остается максимизация прибыли; Если они воспринимают условия как неблагоприятные, они просто не будут инвестировать. В этом отношении ограниченная доступность производственных мощностей в периферийных экономиках, относительно слабые внутренние рынки и стратегический контроль развитых стран над технологическими мощностями, вероятно, являются более решающими факторами, чем преференциальное ценообразование на стратегические полезные ископаемые. Безусловно, укрепление потенциала штатов по разработке четких и надежных контрактов и правил имеет решающее значение для приведения корпоративного поведения в соответствие с целями политики. Однако не менее важным является изучение взаимодополняющих механизмов, которые стимулируют или принуждают транснациональные корпорации к сотрудничеству. Потенциально преобразующий путь включает в себя переосмысление глобального управления энергетикой• переходный период, содействие сотрудничеству между развитыми странами и периферийными экономиками для достижения общих политических целей. В нынешних дискуссиях о справедливом энергетическом переходе основное внимание уделяется местным социально-экологическим последствиям, но в них редко с такой же остротой рассматривается необходимость поддержки глобальными игроками промышленной политики периферийных экономик.

С этой точки зрения недавнее послание китайского посольства в Чили примечательно, особенно в контексте современных потрясений, меняющих международный порядок. Ничто в мировой экономике не дается даром – ни до, ни во время энергетического перехода. Давние дипломатические отношения Чили с Соединенными Штатами и Европейским союзом не способствовали достижению целей ее промышленной политики; Напротив, такие меры, как Закон США о снижении инфляции и Зеленый промышленный план ЕС, явно сосредоточены на восстановлении цепочек добавленной стоимости в пределах своих границ, просто обеспечивая поставки полезных ископаемых из-за рубежа. Напротив, соглашение о свободной торговле между ЕС и Чили ограничивало такие меры, как преференциальные тарифы. В то время как модернизация ЗСТ создала условия для разрешения и регулирования существующих преференциальных ценовых квот, она также ограничивает использование других потенциальных инструментов промышленной политики. Такая протекционистская политика фактически «отбрасывает зеленую лестницу». Китай до сих пор не продемонстрировал поведения, существенно отличающегося от поведения США или ЕС. Действительно, агентство Reuters сообщило, что инвестиционные планы BYD были отложены властями в Пекине, в основном из-за более осторожной позиции, занятой китайскими официальными лицами в отношении зарубежных инвестиций автопроизводителей. Тем не менее, в связи с тем, что в 2025 году мировая экономика будет находиться в мутной воде, недавнее послание посольства Китая в Чили представляет собой первый явный дипломатический сигнал о поддержке политики добычи полезных ископаемых в стране, что является интригующим событием, учитывая более широкий геополитический контекст.

Фелипе Ирарразаваль является доцентом в Университете Майор, Чили.