Согласно шпионским легендам, когда США в начале 1990-х годов наконец удалили устройства для прослушивания из посольства США в Москве, здание чуть не рухнуло. Может ли финансируемый Китаем штаб-квартира Африканского союза (АС) в Аддис-Абебе столкнуться с подобной проблемой? Для самых строгих критиков АС главный вопрос заключается не в том, кто может шпионить за союзом, а в том, зачем кому-то это нужно.

Когда в 2018 году появились обвинения в сборе китайской разведкой данных, президент Руанды Поль Кагаме, тогдашний председатель АС, ответил с иронией: «Я не думаю, что здесь происходит что-то, что мы не хотели бы, чтобы люди знали». Это может быть правдой, но общественное восприятие ценности АС может привести к другому выводу. Действительно ли африканцы хотят знать, что, помимо выборов в Комиссию Африканского союза, которые проводятся раз в четыре года и ожидаются в феврале следующего года, до половины лидеров государств и правительств континента часто пропускают ежегодный саммит АС? Однако немногие пропускают Саммит Китая-Африка или Международную конференцию Токио по африканскому развитию (ТИКАД).

Также стоит отметить, что подготовка к первому участию Африканского союза в качестве полноправного члена саммита G20 в Бразилии в ноябре этого года заняла много месяцев. После восьми месяцев обсуждений председатель Комиссии АС Мусса Факи Махамат наконец назначил Альберта Мутанга из Замбии в качестве «шерпы» союза — представителя, который готовит участие в международных саммитах. Президент Мавритании Мохамед Ульд Газуани, председатель Африканского союза, назначил своего экономического советника Сид’Ахмеда Боу в качестве заместителя шерпы.

Бюрократическая неразбериха в АС может показаться абсурдной. Возьмем, к примеру, резюме и заявления о видении некоторых кандидатов на пост председателя Комиссии Африканского союза: Махмуд Али Юсуф, министр иностранных дел Джибути; Раила Одинга, бывший премьер-министр Кении; Ричард Рандриамандрато, бывший министр иностранных дел Мадагаскара; и Анил Гаян, бывший министр иностранных дел Маврикия. В резюме некоторых кандидатов упоминались даже члены их семей, а также сомнительные заявления об их роли в неудачных переговорах во время кризиса в Кот-д’Ивуаре в 2010–2011 годах. Один из кандидатов предложил план преобразования АС, по-видимому, не зная, что стратегию определяет Ассамблея АС, а не Комиссия. Более того, у АС уже есть комплексный план — Повестка дня 2063, который находится в разработке.

Каждое международное учреждение имеет свои недостатки. Бывший посол США в ООН Джон Болтон однажды заявил, что если бы здание Секретариата ООН в Нью-Йорке «потеряло 10 этажей, это не имело бы большого значения».

Несмотря на свои недостатки, АС добился значительных успехов как в Африке, так и на мировой арене. Если бы АС был неудачным проектом, он не был бы принят в качестве второй международной организации — после ЕС — в качестве полноправного члена межправительственного форума G20. Марокко не пыталось бы присоединиться к АС в 2017 году, а президент Бразилии Лула да Силва не объявил бы на 37-м саммите АС в феврале о планах Бразилии создать аванпост сотрудничества с союзом в таких областях, как сельское хозяйство, здравоохранение и образование.

Кроме того, несмотря на проблемы, АС по-прежнему пользуется значительной поддержкой по всей Африке. В январе, в период растущей напряженности в Сахеле, опрос Afrobarometer показал, что 71% жителей Буркина-Фасо, 59% малийцев и 58% нигерийцев положительно оценивают деятельность АС.

Как единственный форум, представляющий страны Африки и 1,5 миллиарда человек, АС обладает потенциалом для достижения консенсуса по ключевым вопросам и продвижения голоса Африки на мировой арене. Его трехуровневая дипломатическая структура — Конференция глав государств, Исполнительный комитет министров иностранных дел и Комитет постоянных представителей (КПР), состоящий из послов, — теоретически предоставляет платформу для выработки общей политики в области мира, безопасности и развития.

Благодаря годовому бюджету в 700 миллионов долларов и компактной структуре из восьми комиссаров, Комиссия Африканского союза должна быть способна выполнять свой мандат в различных секторах, таких как сельское хозяйство, экономическое развитие, здравоохранение и безопасность.

Президент Южной Африки Сирил Рамафоса (L), президент Зимбабве Эммерсон Мнангагва (2-й L), бывший президент Ганы Нана Акуфо-Аддо (C), президент Ахмед Ахмед Ахмед Ахмед. (R) В штаб-квартире АС в Аддис-Абебе 18 февраля 2024 года. (Фото Мишель Спатари / AFP)

Институциональная фрагментация

И все же в феврале прошлого года, после восьми лет и 5 миллионов долларов, потраченных на роль «чемпиона Африканского союза по институциональной реформе», президент Кагаме оставил этот пост с глубоким разочарованием, передав сложную задачу президенту Кении Уильяму Руто. По словам Кагаме, «сегодня Африканский союз более приспособлен, чем раньше. Мы становимся лучше в определении наших общих интересов и их продвижении. Однако нам еще предстоит пройти долгий путь, чтобы АС стал таким сильным, каким мы хотим и нуждаемся в нем». Эта оценка либо демонстрирует крайнюю дипломатическую сдержанность, либо высокую степень оптимизма. Единственный реальный успех, который лидер Руанды смог перечислить, — это «оживление» Фонда мира.

«Почти 400 миллионов долларов было мобилизовано. В результате Совет Безопасности ООН впервые решил финансировать три четверти миротворческих операций Африканского союза», — заявил он своим коллегам в феврале прошлого года.

Томас Тику, профессор политологии в Университете Западного Онтарио, предлагает более критический анализ. Он утверждает, что АС добился успеха в удовлетворении потребностей политического класса, но изо всех сил пытается связаться с простыми африканцами. По его мнению, АС не справляется с решением повседневных проблем своих граждан, от управления до внутриафриканской торговли и финансовой независимости.

Хотя было написано множество отчетов — отчет Комиссии Кагаме об институциональных реформах, как говорят, занимает более тысячи страниц, — чтобы объяснить общую неповоротливость институтов союза, институциональная структура остается фрагментированной. Борьба за назначение шерпы для G20 является лишь небольшой иллюстрацией этой сложности.

Один факт, который часто упускают из виду, заключается в том, что Панафриканский парламент, затраты на персонал которого в 2022 году составили 7,4 миллиона долларов, не имеет законодательных полномочий. Его состав строго эгалитарен: пять представителей от Бурунди, пять от Нигерии и так далее. Он действует как чрезвычайно дорогой консультативный орган. Хотя протокол договора, учредивший парламент, гласит, что конечная цель — предоставить ему полные законодательные полномочия, это может быть достигнуто только после ратификации государствами-членами и их согласия передать эти полномочия. Этого пока не произошло.

Такое же нежелание государств-членов предоставлять полную легитимность и полномочия независимым институтам АС также проявляется в медленных темпах ратификации слияния Африканского суда по правам человека и народов с Судом Африканского союза в единый Африканский суд по правам человека. Этот процесс, одобренный африканскими лидерами в 2008 году, далек от завершения.

«Протокол еще не ратифицирован достаточным количеством государств-членов, чтобы вступить в силу, что свидетельствует о недостатке приверженности этому органу», — заявляет Поль Кагаме. В то время как государства-члены демонстрируют нежелание делиться легитимностью с АС, многие также проявляют равнодушие к финансированию организации. В результате почти две трети финансирования АС поступает от «партнеров», в основном из Европы. Некоторые могут предположить, что эти государства-члены рассчитывают на колониальную вину, чтобы замолчать критику, предотвратить изменения и продолжить получать выгоды.

Укоренившиеся комиссары

В отличие от Европейского союза, председатель Комиссии Африканского союза не может уволить комиссаров, а парламент не может потребовать их отставки, даже если они неэффективны или отсутствуют в Аддис-Абебе.

Это вызывает сожаление у давнего руководителя одного из ключевых учреждений АС, который согласился ответить на вопросы только при условии анонимности, учитывая чувствительность темы. Каждый комиссар — включая председателя и заместителя председателя — избирается Ассамблеей глав государств. Все они обладают одинаковой легитимностью, причем председатель является лишь первым среди равных. Этот умышленный паралич отражается на управлении персоналом и операционных вопросах. Расходы на персонал в 2022 году составили 190 миллионов долларов по сравнению с 187 миллионами долларов на операции по поддержанию мира.

«Чтобы нанять одного начальника отдела, может потребоваться 10 месяцев», — говорит бывший чиновник АС. Одно из предложений Комиссии Кагаме — создание должности генерального директора для координации работы сотрудников разных комиссаров — дало скромные результаты. Никто из сотрудников не подчиняется генеральному директору, и они могут игнорировать его указания.

Эта проблема усугубляется неясным разделением обязанностей между председателем Комиссии и (ротирующим) председателем Ассамблеи глав государств. По закону председатель Комиссии является главным исполнительным директором и «законным представителем АС». Однако Ассамблея глав государств и правительств остается высшим политическим органом и органом, принимающим решения.

Более того, Комиссия должна выполнять функции «секретариата АС», что восходит к временам Организации африканского единства, предшественника АС, у которой был генеральный секретарь, но не было комиссии или председателя, конкурирующего с Ассамблеей глав государств. «Похоже, что необходимо прояснить роль председателя Африканского союза в отношении председателя Комиссии», — настаивал Поль Кагаме в своем последнем выступлении о процессе реформ.

В этом контексте заявления о видении некоторых кандидатов на пост председателя Комиссии демонстрируют болезненно наивное отношение. Например, бывший премьер-министр Кении Раила Одинга клянется «выступать за открытое небо, гармонизацию визовой политики и развитие инфраструктуры», чтобы достичь «бесшовного перемещения товаров и людей», а также настаивает на реформе глобальной финансовой архитектуры. Это звучит хорошо и разумно, за исключением того, что Комиссия не имеет окончательного слова по этим вопросам, большинство из которых остаются в ведении национальных законодательных органов или региональных экономических организаций. Как сказал Поль Кагаме: «Принцип субсидиарности по-прежнему неправильно понимается. Слишком часто существует разрыв между решениями, принятыми на континентальном и региональном уровнях».

Повышение эффективности и подотчетности

Кандидат на пост председателя Комиссии, который, похоже, понимает эти реалии, — это Ричард Рандриамандрато из Мадагаскара. «Африка состоит из 54 суверенных государств. В каждом государстве есть своя культура, история и мышление. Нет другого способа, кроме как позволить лидерам государств или правительств использовать свой стиль руководства для продвижения реализации африканской повестки дня 2063», — рассказывает он African Business

«Что касается председателя Комиссии, это государственная служащая. Оба председателя должны сосуществовать как можно лучше, чтобы гарантировать, что лидерские обязанности не мешают управленческим обязанностям. Что касается эффективности и подотчетности, процессы должны быть упорядочены для снижения бюрократии. Мы все знаем, что нужно сделать, чтобы повысить эффективность и подотчетность. То, что должно быть сделано сегодня, должно быть сделано сейчас, а не завтра, с доступными ресурсами », — добавляет Рэндриамандрато.