Администрации президента за последние 50 лет преследовали самые разные политические цели, но они согласились – по крайней мере, в принципе – с тем, что политика должна быть эффективной и улучшать социальное благосостояние. Теперь администрация Байдена предпринимает шаги, чтобы разрушить этот двухпартийный консенсус. Мы фокусируемся на различных областях политики (Дадли на регулировании и Салливан на антимонопольном законодательстве) и поражены сходством предлагаемых радикальных изменений.

Проект Руководства по слиянию

Как отмечалось в других публикациях из этой серии, Федеральная торговая комиссия (FTC) и Министерство юстиции США (DOJ) проект Руководства по слияниям представить новое видение анализа слияний, которое, по-видимому, снижает роль использования экономики и принимает более шаблонный подход к предлагаемым слияниям, предназначенным для дальнейшего изучения. Руководящие принципы преуменьшают эффект эффективности, которую могут обеспечить слияния. Это представляет собой отход от предыдущих руководящих принципов, которые сохраняли цель сбалансировать конкурентные преимущества слияний по сравнению с их антиконкурентными издержками . Изменения в руководящих принципах могут поставить под угрозу двухпартийное уважение что руководящие принципы были достигнуты за последние 40 лет.

Недавние изменения в политике Федеральной торговой комиссии вызывают аналогичные опасения, в том числе отзыв Руководства по вертикальным слияниям на 2020 год за признание эффективности и отзыв Заявления о принципах правоприменения в отношении «недобросовестных методов конкуренции» 2015 года (UMC) за использование принципа «правила разума», учитывающего эффективность.

Проект Руководства по анализу нормативного воздействия

Что касается нормативно-правового регулирования, президент Джо Байден поручил агентствам «модернизировать нормативный надзор», а Управление управления и бюджета (OMB) в апреле предложило поправки к циркуляру А-4 о проведении анализа нормативного воздействия. Циркуляр А-4 и Указ № 12866, на котором он основан, доказали свою эффективность в различных президентских администрациях, поскольку они основаны на объективных и беспартийных принципах, призванных информировать политиков о важном аспекте регуляторных решений – эффективности различных подходов к достижению политические цели.

Проект изменений выходит далеко за рамки «модернизации» и, похоже, предназначен для того, чтобы направить аналитические результаты в поддержку политических предпочтений нынешней администрации, а не для предоставления объективных доказательств и оценок политикам и общественности. Как и руководящие принципы слияния, проект изменений А-4 отражает недоверие к рыночным силам и готовность вмешиваться и отменять решения государства и отдельных лиц. Восторженные сторонники поправок говорят, что они представляют собой «совершенно новую философию регулирования, которая не желает жертвовать широко распространенными ценностями, такими как достоинство и справедливость, ради жестокой, холодной, расчетливой эффективности» (Goodwin 2023).

Предлагаемые изменения сокращают объем доступной информации.

Целью как проекта Руководства по слияниям, так и Циркуляра А-4 является информирование политиков, судов, фирм и общественности о возможных последствиях действий, которые они могут предпринять.

Руководящие принципы слияний направлены на информирование фирм о том, как агентства будут расследовать слияния. Руководящие принципы не определяют, может ли слияние продолжаться — в конечном итоге это будет решать суд. В прошлом суды уважали правила слияний и использовали экономические методы для определения того, нарушает ли слияние антимонопольное законодательство.

Аналогичным образом, анализ нормативного воздействия дает информацию о политических решениях, но не определяет их. На протяжении более 40 лет агентствам предлагалось применить экономическую призму для изучения различия в благосостоянии среди альтернативных стратегий и определить те, которые, как ожидается, принесут наибольшую положительную чистую выгоду обществу. . Политики должны учитывать другие факторы при принятии регуляторных решений, включая правовые ограничения, политическую жизнеспособность, влияние на распределение, практичность, и т. д. ., но анализ показывает: « Полезная информация для лиц, принимающих решения, и общественности[…]даже когда экономическая эффективность не является единственной или первостепенной целью государственной политики».

В обоих случаях согласно пересмотренным руководящим принципам будет доступно меньше информации о последствиях действий.

Как улучшить проект Руководства по слияниям

Чтобы гарантировать, что руководящие принципы слияний предоставляют фирмам объективные, последовательные рекомендации и продолжают соблюдаться судами, мы предлагаем следующие предложения:

1. Не отдавайте предпочтение шаблонным правилам перед экономическим анализом при оценке вероятного эффекта предлагаемых слияний. Годы прогресса в экономической теории и эмпирических исследованиях уточнили наше понимание того, как работает конкуренция и как она зависит от фирм и рыночных факторов. Отказ от этих знаний увеличит издержки фирм, предлагающих выгодные или нейтральные слияния, а также затраты агентств на попытки заблокировать их.
2. Оставьте ссылки на старую судебную практику, которая была написана до того, как экономика стала неотъемлемой частью антимонопольного законодательства. Эти цитаты создают впечатление, что агентства действуют на основе устаревших знаний и, скорее всего, будут проигнорированы судами.
3. Четко обозначьте, что пытается защитить проект Руководства по слияниям. Предыдущие руководящие принципы были направлены в первую очередь на предотвращение роста цен или ухудшения других условий, которые могли бы нанести вред потребителям. Напротив, проект руководящих принципов, похоже, также касается повышения заработной платы и льгот, а также улучшения «условий, касающихся различных дополнительных аспектов конкуренции». Более того, в руководящих принципах нет четкого различия между защитой конкурентов и защитой конкурентного процесса. Защита заработной платы, льгот и неэффективных конкурентов противоречит цели защиты благосостояния потребителей, а наличие множества противоречивых целей обязательно приведет к менее прозрачному процессу принятия решений.

Сохраните предыдущие рекомендации по вопросу эффективности слияний. Проект руководящих принципов практически исключает возможность того, что эффективность от слияний может быть использована в качестве разумной защиты, требуя, чтобы эффективность приносила пользу конкуренции для того, чтобы ее можно было учитывать ( то есть (снизить цены), но не для того, чтобы «ускорить тенденцию к концентрации», что они, вероятно, сделали бы, если бы выиграли от конкуренции. В руководящих принципах также следует признать общеизвестную эффективность вертикальных слияний, включая устранение двойной маргинализации.

Сохранение целостности нормативного анализа

В письмо в Управление управления и бюджета США (OMB) все бывшие президенты Общество анализа выгод и затрат (включая Дадли) призвали внести существенные изменения в проект циркуляра, чтобы сохранить его целостность и долговечность.

1. Пересмотренный циркуляр — почти в два раза длиннее оригинала — должен быть сокращен и реорганизован, чтобы подчеркнуть ключевые моменты и методы. Более четкое и упорядоченное руководство, подчеркивающее прозрачность представления альтернатив, предположений и неопределенностей, вероятно, приведет к более значимому анализу, который можно было бы легче довести до сведения должностных лиц, ответственных за разработку политики, и общественности.
2. Пересмотренный проект циркуляра содержит обширный новый раздел, посвященный последствиям распределения. Это уместно, так как немного нормативный анализ в настоящее время предоставляет данные о распределении как затрат, так и выгод в зависимости от дохода или других социально-экономических факторов. Предложение проекта о применении различных числовых «весов» к выгодам и затратам на основе доходов или других групповых характеристик, однако, не поддерживается широко признанными принципами, а также не существует профессионального консенсуса для проведения таких межличностных сравнений полезности. Вместо того, чтобы поощрять агентства включать в свои количественные анализы выгод и затрат веса, которые отражают конкретные нормативные рамки и которые трудно понять и интерпретировать, Циркуляр А-4 должен рекомендовать им представлять информацию о воздействии на распределение настолько четко, насколько это позволяют фактические данные. Это дало бы политикам информацию, необходимую для принятия нормативных политических решений, учитывающих масштабы регулятивных выгод и издержек.
3. Проект циркуляра предписывает агентствам использовать ставку по умолчанию в размере 1,7% для дисконтирования всех последствий на срок до 30 лет, а затем снижать ставки. Однако подходящей ставкой дисконтирования будущих выгод и затрат является далеко меньше поселился в экономический литература чем того требует столь точная цифра. Учитывая сложность темы и важное влияние, которое ставки дисконтирования оказывают на оценку выгод и затрат, циркуляр не должен предписывать агентствам использовать единый номер. Вместо этого он должен предоставить диапазон, возможно, из двух или трех ставок, и поручить агентствам использовать этот диапазон для демонстрации чувствительности результатов к выбору ставки дисконтирования.
4. Проект предоставляет слишком большую свободу выбора регулирования, основанного на патерналистских предположениях о том, что люди действуют не в своих собственных интересах. Прежде чем предполагаемые поведенческие предубеждения можно будет использовать для оправдания отказа от индивидуального выбора, OMB должно потребовать от агентств « предоставить доказательства что люди ведут себя иррационально (и не учатся) в конкретной ситуации, подпадающей под действие предлагаемого регулирования».

Хотя могут быть ситуации, в которых рассмотрение последствий, которые могут возникнуть у людей за пределами Соединенных Штатов, может быть уместным, ни при каких обстоятельствах не следует только глобальные последствия будут представлены. Прозрачность относительно того, где географически будут располагаться вероятные выгоды и затраты. существенный для понимания последствий распределения, а также для соблюдения законодательных требований.

Обеспечение надежности и долговечности

Проект поправок администрации Байдена к руководствам по слияниям и нормативному анализу, по-видимому, предназначен для того, чтобы изменить анализ для достижения политических предпочтений этой администрации. Некоторые из предлагаемых изменений отходят от широко признанной практики, принципов и фактических данных. Проект Руководства по слияниям, похоже, направлен на предотвращение слияний и предотвращение дальнейшей концентрации на рынках, даже если они эффективны. Проект изменений в Циркуляре А-4, судя по всему, склоняет чашу весов в пользу усиления регулятивного контроля над частными действиями. В обоих случаях поправки отказываются от давнего двухпартийного соглашения о важности понимания того, как действия правительства влияют на экономическую эффективность и социальное благосостояние.