Эта статья была первоначально опубликована Pacific Forum. Переиздается с разрешения.

В июне 2024 года Япония и Новая Зеландия объявили, что достигли общего консенсуса по Соглашению об информационной безопасности. Хотя подробности о точном характере соглашения еще не опубликованы, можно с уверенностью предположить, что это шаг к дальнейшему двустороннему сотрудничеству в области безопасности, учитывая все более активный подход Новой Зеландии к формирующейся архитектуре региональной безопасности.

Однако важно помнить, что обмен разведданными не обязательно означает согласование политики безопасности.

Разведывательное сообщество Новой Зеландии состоит из трех агентств:

• Национальное бюро оценки при департаменте премьер-министра и кабинета министров по оценке разведывательной информации;
• Новозеландская разведывательная служба безопасности (SIS) для разведки внутренней безопасности; и
• Государственное бюро связи и безопасности для радиоразведки.

Новая Зеландия расширила свое участие в Азии, особенно после того, как Великобритания присоединилась к Европейскому Союзу, как отмечают как ученые, так и практики. В то же время Новая Зеландия никогда не отказывалась от членства в сообществе «Пять глаз», хотя в 1980-х годах она вышла из договора ANZUS 1951 года с США и Австралией.

Одной из институциональных сильных сторон системы «Пять глаз» является то, что страны проводят ежегодные саммиты, а также встречи министров обороны, на которых они определяют свои программы безопасности, координируют свои позиции и обмениваются мнениями.

Тем не менее, несмотря на общие взгляды, правительство Новой Зеландии время от времени отклоняется от позиции других стран-членов. Недавним и ярким примером может служить 2021 год, когда Новая Зеландия отказалась от участия в совместном осуждении обращения Китая с уйгурским мусульманским меньшинством со стороны США, Канады, Великобритании и Австралии.

Это особенно противоречит тому факту, что сообщество «Пять глаз» лишь недавно объявило о более расширенных отношениях с другими странами-членами, включив в них дипломатическую сферу.

Таким образом, возникает вопрос: что позволяет обмену разведданными способствовать согласованию политики?

Платформы и соглашения по обмену разведывательной информацией часто способствуют созданию общего мировоззрения. Это результат аналогичного анализа схожей информации, который приводит к схожим выводам в разных странах, чему способствует осознание того, что партнеры разделяют одни и те же выводы.

Создание таких механизмов в первую очередь требует признания общих интересов безопасности, а также укрепления доверия к тому, как каждая страна-партнер обращается с конфиденциальной информацией.

Хотя мы можем предположить, что такие соглашения являются взаимовыгодными, само по себе существование механизма обмена разведданными не обязательно означает, что их политика региональной безопасности будет согласована между участниками.

Политики, имеющие данные для оценки разведывательных данных, а не сами спецслужбы, в первую очередь участвуют в разработке политики. Таким образом, политика зависит от того, в какой степени оценки угроз спецслужб могут убедительно повлиять на мышление политиков.

Что касается новозеландских спецслужб и внутренней политики, то пока они, похоже, имели ограниченное влияние на более широкое политическое сообщество. Роль разведки по-прежнему ограничена, а институциональные пути ее влияния менее развиты по сравнению с более сильными институтами в других странах «Пяти глаз».

Кроме того, в новозеландском обществе сохраняется недоверие к спецслужбам страны, возникшее после инцидента с Кимом Доткомом, в ходе которого спецслужбы якобы вели незаконное наблюдение за обвиняемыми.

С тех пор спецслужбы Новой Зеландии приложили больше усилий для повышения своей публичности, а также для улучшения общения с общественностью, как и в других странах «Пяти глаз». Однако только в 2023 году Новая Зеландия опубликовала документ об оценке угроз, а второй документ такого рода появился в начале сентября 2024 года.

Хотя такое возросшее участие общественности будет способствовать большему влиянию на политику, их дискурс не полностью синхронизирован с другими государственными учреждениями. Например, спецслужбы Новой Зеландии описали стратегическую конкуренцию вокруг Новой Зеландии как в основном между Китайской Народной Республикой, с одной стороны, и Новой Зеландией и ее традиционными партнерами по безопасности, с другой. Кажется, это отклонение от традиционной позиции Новой Зеландии.

Дэвид Кэпи, ведущий новозеландский ученый, назвал это сюрпризом для предыдущих правительств Новой Зеландии, которые большую часть последнего десятилетия отвергали именно эту формулировку. Он также отметил важность признания СИБ того, что иностранное вмешательство не ограничивается стратегическими конкурентами, но также исходит от якобы дружественных стран, особенно после подозрений Five Eyes в отношении Индии.

В июне 2023 года правительство Канады впервые обвинило правительство Индии в организации убийства лидера отряда тигров Халистана Хардипа Сингха Ниджара в июне 2023 года канадским правительством. Новая Зеландия присоединилась в октябре 2023 года к другим странам «Пяти глаз», осудив Нью-Дели за угрозу в одностороннем порядке лишить канадских дипломатов привилегий и иммунитета, если Оттава не сократит количество своих посланников в Индии.

Вопрос в том, приведут ли в конечном итоге позиции таких спецслужб, которые в большей степени соответствуют своим традиционным партнерам по безопасности, к фактическому и последовательному согласованию политики.

Единственное предостережение при ответе на этот вопрос заключается в том, что в документе об оценке угроз говорится, что это не документ государственной политики, а скорее независимая оценка СИС. Это странно, поскольку спецслужба, опубликовавшая документ, входит в состав правительства Новой Зеландии. Как нам следует это интерпретировать? Правительственные публикации обычно следуют стандартной оперативной процедуре, которая требует, чтобы любой стратегический документ был проверен и одобрен старшими правительственными чиновниками и лицами, принимающими политические решения. Дело в том, что в цепочку по большей части включены не все политики и чиновники, а ключевые лица внутри правительства. Таким образом, мы задаемся вопросом, что заставило SIS сделать такое предостережение.

Я считаю, что правительство Новой Зеландии не смогло достичь консенсуса до публикации. Причинами для дебатов может быть нежелание оттолкнуть большую китайскую этническую общину в стране: на странице 14 документа говорится, что он не намерен секьюритизировать определенные этнические общины. Другая причина может заключаться в том, что новозеландские политики в целом скептически относятся к спецслужбам, из-за чего было сложно получить зеленый свет от высокопоставленных министров на опубликование документа в качестве официальной позиции правительства.

Хотя анализ недавней оценки безопасности СИС является лишь одним из примеров, который следует изучить при оценке того, в какой степени такое сотрудничество приведет к согласованию политики, он является хорошим примером того, как взгляды новозеландских спецслужб были приняты в более широком внутреннем мире. политическое сообщество. Относительно слаборазвитое разведывательное сообщество и низкое доверие со стороны политического/политического сообщества дают новозеландским спецслужбам меньше влияния на внешнюю политику нынешнего правительства Люксона и его соответствие политике своих коллег из «Пяти глаз».

Хотя разведывательное сотрудничество между Японией и Новой Зеландией предоставит обеим возможности – больше разведданных об островах Тихого океана в случае Японии и больше разведки о Северной Корее и Китае в случае Новой Зеландии – еще есть над чем работать.

Поскольку спецслужбы выходят на неизведанную территорию сотрудничества, важно создать механизм надзора, как в парламенте, так и в правительстве, чтобы сохранить демократический контроль над правительством. Чтобы такие механизмы надзора работали должным образом или даже были созданы, объем и полномочия спецслужб должны быть закреплены в законе, и после этого политические власти смогут осуществлять соответствующий надзор.

В настоящее время в Японии отсутствует надлежащее управление разведывательными службами, и она получит большую выгоду от создания организованного и официального агентства с надзором. Новая Зеландия получит дополнительную выгоду от включения бывших сотрудников разведки в свой комитет по надзору, чтобы заполнить пробел во взаимопонимании между спецслужбами, с одной стороны, и правительством и общественностью, с другой, и тем самым получить больше общественного доверия.

Рей Кога (rei.koga@kcl.ac.uk), аспирант в области международной политической экономии факультета европейских и международных исследований Королевского колледжа Лондона, является научным сотрудником WSD-Handa на Тихоокеанском форуме.