A На каждых президентских выборах, в том числе и на самых последних, новое большинство хочет отменить список политических решений предыдущих режимов. Политические обозреватели всегда смотрят в ближайшие два года, задаваясь вопросом, чего ожидать от партии власти. В связи с тем, что выборы 2024 года обеспечили единый республиканский контроль над национальным правительством, большое внимание уделяется Белому дому и тому, как Дональд Трамп будет использовать исполнительные указы и другие административные действия.

Но как насчет законодательной власти? В частности, преуспеют ли Трамп и его республиканские союзники в Конгрессе в своих усилиях по отмене законов, принятых предыдущими Конгрессами? От Закона о доступном здравоохранении и CHIPS до Закона о снижении инфляции и других, республиканцы пообещали отменить несколько законов, принятых предыдущими демократическими конгрессами.

Согласно общепринятому мнению, когда одна партия получает контроль над Белым домом и Конгрессом, она быстро демонтирует политику, проводимую их соперниками. Такой взгляд занимает центральное место в том, как политики и эксперты обсуждают выборы и результаты политики. С одной стороны, кандидаты часто ведут предвыборную кампанию, обещая отменить законы, принятые их соперниками. С другой стороны, мы часто думаем об этих двух партиях как об объединенных командах, занятых перетягиванием каната по поводу национальной политики.

Я утверждаю, что общепринятое мнение не так уж и просто, и что республиканцам будет удивительно трудно отменить демократические законы, принятые предыдущими конгрессами. Большая часть того, что последует дальше, основана на моей книге с Нейтом Биркхедом Конгресс наоборот: отмена от Реконструкции до настоящего времени опубликовано в 2020 году издательством University of Chicago Press. Наша книга является первой, в которой рассматривается, когда и почему происходят отмены. Несмотря на то, что о законотворчестве написаны тома, мало кто исследует обратное: усилия по отмене законодательства. В книге «То немногое, что есть» были исследованы федеральные программы и усилия по повторному утверждению (Berry, Burden, and Howell 2010), живучесть реформ общих интересов (Leighton and Lopez 2013; Паташник 2008) и поправки (Адлер и Вилкерсон 2012).

Отменить его сложно

Если в нашей книге и есть один центральный тезис, то он заключается в том, что отмена законодательства не является просто зеркальной противоположностью принятию законодательства. Несмотря на то, что они сталкиваются с одними и теми же конституционными и процедурными требованиями, отмены отличаются тем, что их однозначно трудно осуществить.

Мы, конечно, не первые, кто обращает внимание на трудности, связанные с отменой законов. Например, Брайан Каплан высказал именно эту точку зрения в посте EconLog 2021 года под подходящим названием «Извинения отмены». Однако что нового в нашей книге, так это то, что она опирается на теоретические работы как в политологии, так и в экономике, чтобы понять, почему это так. В частности, наше мышление в значительной степени основано на традиции общественного выбора (обзор см. в работах Джеймса Бьюкенена, Гордона Таллока и Роули 2004), и наша теория состоит из трех компонентов.

Во-первых, принятие нового закона дает законодателям значительную гибкость в отношении места проведения политической политики, что является преимуществом при попытке создать большинство для поддержки законопроекта. Примечательно, что эта гибкость позволяет законодателям участвовать в перекате бревен, когда члены обмениваются голосами, чтобы обеспечить принятие предпочитаемого ими законодательства. Проще говоря, гибкость в отношении места проведения политической политики и возможность участвовать в перекате бревен позволяют принимать законопроекты разнообразной коалицией законодателей.

Но когда дело доходит до отмены закона, диапазон политических вариантов с самого начала ограничен. Строго говоря, отмена может привести либо к неудачным переговорам, которые сохранят статус-кво, либо к известной точке возврата: политике, существовавшей до принятия закона. Возможности для проведения голосования и создания победившей коалиции сильно ограничены, когда голосование по сути идет по принципу «бери или не бери».

Во-вторых, законы часто демонстрируют особенность, известную как «зависимость от пути» (Pierson 1994). Зависимость от пути предполагает, что по прошествии достаточного времени политики укореняются, и поэтому их трудно отменить. Аргументация общественного выбора также играет здесь свою роль. Новые законы часто создают заинтересованные группы, которые заинтересованы в продолжении действия закона, что приводит к возможностям для поиска ренты (обзор см. в Tullock and Rowley 2005). Лоббирование является примером погони за рентой (Tullock 1967), и в этом контексте группы, которые получают выгоду от нового закона, будут упорно работать, чтобы противостоять попыткам его отмены. В то же время новые законы часто активизируют граждан, которые будут выступать против «потери» государственных пособий (Tversky and Kahneman 1991). Классическим примером является законодательство о социальном обеспечении, более известное как программы социального обеспечения. Спикер Палаты представителей Тип О’Нил назвал социальное обеспечение «третьим рельсом» политики, сказав: «Прикоснись к нему, и ты будешь умри».

Прохождение Новые функции законодательство становится проще, потому что выгоды часто получают концентрированная группа субъектов, которые настойчиво продвигают это предложение, в то время как затраты широко распределяются по всему обществу (Олсон, 1965). Политика социального обеспечения снова является классическим примером: небольшая часть населения пользуется существенными благами, в то время как расходы оплачивает население в целом. Изменение этого расчета с помощью отмены не является рецептом успеха и может вызвать негативную реакцию среди избирателей. Действительно, отмена может привести к «концентрированным затратам и расплывчатым выгодам».

Третья причина, по которой отмена является трудной, заключается в партийной политике и нашей конституционной системе. Каноническая точка зрения в литературе заключается в том, что стороны работают над развитием права собственности на определенные вопросы (Cox and McCubbins 2005). С теоретической точки зрения, «бренд» партии служит общественным благом: когда одна партия получает право собственности на какой-либо вопрос, каждый член партии на следующих выборах получает выгоду от своей коллективной репутации в этой области (Aldrich 1995).

Что происходит, когда законодатели пытаются аннулировать часть бренда другой партии? Логично, что сторона, создавшая закон, будет сопротивляться таким попыткам, независимо от того, приведет ли изменение политики к улучшению законодательства или исправлению дефектного закона. Это сохраняет приверженность партии этой политике, одновременно отказывая соперничающей партии в «победе» на следующих выборах. Учитывая, что политические институты Америки имеют сильную склонность к статус-кво, группа, стремящаяся заблокировать какие-либо действия, имеет большое преимущество.

Простое эмпирическое упражнение помогает подтвердить наше основное утверждение о проблемах, связанных с принятием отмен. В рамках нашего исследования мы с Нейтом изучили каждый законопроект, внесенный в Конгресс за 60-летний период, классифицируя каждый в зависимости от того, был ли он (1) повторным утверждением, (2) поправкой, (3) законопроектом об ассигнованиях или (4) отменой. Важно отметить, что каждый из них имеет некоторое отношение к существующей политике или закону. Затем мы создали последнюю категорию для законопроектов, которые не имеют очевидного влияния на существующий закон; Мы называем этот пятый тип «новым законом» для простоты. Из пяти типов законодательства в нашей выборке отмены с наименьшей вероятностью пройдут через любую из палат, а также с меньшей вероятностью будут в конечном итоге приняты в качестве закона (с учетом многих других особенностей рассматриваемого законопроекта).

Отмены носят партийный характер

Что же тогда объясняет, когда и почему отмены увенчались успехом?

В нашей книге высказывается мысль о том, что отмены лучше всего объясняются партийными теориями законотворчества. В качестве отправной точки, безусловно, полезно, если одна партия имеет единый контроль над федеральным правительством. Возможно, само собой разумеется, что однопартийное правление устраняет ключевой пункт вето из законодательного процесса. Тем не менее, остаются и другие точки вето и препятствия, и, согласно нашему анализу, единое правительство является лишь слабым предиктором успеха отмены.

Гораздо более важными являются два других фактора: (1) является ли правящая партия идеологически сплоченной и (2) является ли правящая партия недавно находящейся на подъеме. Под «идейной сплоченностью» мы подразумеваем наличие у большинства небольшого числа внутренних фракций. Несмотря на то, что внутри партий существуют идеологические разногласия, например, политические разногласия между консервативными демократами из «Голубой собаки» и прогрессивным крылом, некоторые фракционные политические споры более интенсивны, чем другие. Наша мера сплоченности основана на том, как часто члены одной и той же партии голосуют друг против друга в течение двух лет съезда.

Идеологическая сплоченность важна по двум причинам. Во-первых, и это самое очевидное, когда большинство сплоченно, меньше времени тратится на урегулирование внутренних разногласий. Во-вторых, при наличии идеологической сплоченности можно ожидать, что кокус наделит своих лидеров полномочиями определять повестку дня, использовать институциональные правила и процедуры палаты и заставлять своих членов поддерживать политические цели партии (Rohde 1991). Однако, когда партия идеологически разнообразна, рядовые члены партии с меньшей вероятностью будут делегировать власть партийным лидерам.

Наш второй ключевой партийный фактор заключается в том, является ли большинство вновь восходящим. Под «новым восхождением» мы подразумеваем, что партия большинства получила контроль над Конгрессом после долгого периода отсутствия у власти. Из-за того, что они были в меньшинстве в течение значительного периода времени, возникнет отставание в политике, которую новое большинство захочет обратить вспять (Dodd 1986). Кроме того, новое восходящее большинство часто проводит кампанию за отмену законов, принятых их ранее укоренившимся соперником, что еще больше стимулирует рядовых членов к расширению полномочий партийных лидеров (Rohde, Stigliz and Weingast n.d.).

В качестве хорошего примера того, когда эти два условия выполняются, рассмотрим три республиканских конгресса с 1995 по 1999 год (104-й, 105-й и 106-й конгрессы). На промежуточных выборах 1994 года Республиканская партия получила контроль над обеими палатами впервые за почти 50 лет. Мало того, что выборы дали республиканцам контроль над Конгрессом, но после этих выборов фракция резко сместилась вправо. Ученые мужи называли эту эпоху «республиканской революцией». Будучи только что пришедшими на подъем и более идеологически консервативными, рядовые члены Республиканской партии уполномочили спикера Ньюта Гингрича и его союзников решительно действовать в соответствии с приоритетами партии. В конце концов, Республиканской партии удалось отменить несколько знаковых законов — Гласса-Стиголла, Помощь семьям с детьми-иждивенцами и Национальный закон о максимальной скорости.

Несколько оптимистичный взгляд на отмены заключается в том, что они являются искренними попытками «исправить» политику путем отмены дефектных законов. В отличие от партийных факторов в нашем анализе, мы находим мало доказательств того, что отмены объясняются подлинными усилиями по решению проблем. Хотя законодатели часто говорят, что хотят отменить плохое законодательство, мы рассматриваем эти заявления как дешевые разговоры, призванные скрыть их партийные и идеологические мотивы.

“[P]Олитические акторы — это эгоистичные агенты, сосредоточенные на своих собственных приоритетах, а не альтруисты, заинтересованные в высшем благе. Мы думаем, что это подходящая характеристика того, когда и почему происходят отмены».

По этому последнему пункту наши результаты в очередной раз укладываются в традицию общественного выбора. Джеймс Бьюкенен, как известно, называл общественный выбор «политикой без романтики». Под этим он подразумевал, что законодатели, бюрократы и другие правительственные чиновники ведут себя так же, как частные лица, принимая рыночные решения (обзор см. в Buchanan et al. 1999). Проще говоря, политические деятели — это эгоистичные агенты, сосредоточенные на своих собственных приоритетах, а не альтруисты, заинтересованные в общем благе. Мы думаем, что это подходящая характеристика того, когда и почему происходят отмены.

Чего ожидать в 119-м Конгрессе?

Наша книга предполагает, что отмену будет трудно провести в 119-м Конгрессе. Хотя они, безусловно, будут, вполне вероятно, что эти отмены будут относительно незначительными по сравнению с тем, что республиканские кандидаты, включая самого Трампа, обещали во время кампании 2024 года.

Давайте начнем с Закона о доступном здравоохранении, более известного как «Obamacare». Когда Республиканская партия в последний раз выиграла единое правительство после выборов 2016 года, они не смогли отменить закон, несмотря на кампанию по этому вопросу в течение примерно десяти лет. Вместо этого республиканские законодатели смогли внести поправки в ключевой элемент закона — индивидуальный мандат — сделав штраф за отсутствие страховки 0 долларов. Хотя республиканская фракция, вероятно, более идеологически сплочена перед 119-м Конгрессом, они не отвечают второму условию — быть…