Стивен Брейер « Регулирование и его реформа » (1982) и Ричарда Х.К. Виетора Надуманная конкуренция: регулирование и дерегулирование в Америке (1994) оба документа обращаются к центральной проблеме американской экономической политики: когда государственное вмешательство улучшает рыночные результаты и когда оно создает те самые проблемы, которые стремится решить?

Брейер, в то время судья 1-го окружного апелляционного суда США и бывший специальный советник Юридического комитета Сената во время слушаний по дерегулированию авиакомпаний (а теперь, как известно, отставной помощник судьи Верховного суда США), создал таксономию для диагностики сбоев в регулировании. Виетор, историк Гарвардской школы бизнеса, задокументировал, как компании и рынки адаптировались к краху сложившихся десятилетиями структур регулирования.

Спустя более трех десятилетий после их публикации эти книги представляют собой как аналитическую основу для выявления регулятивных дисфункций, так и эмпирические данные о том, что происходит, когда проводятся реформы, что в совокупности является надежным руководством для современных политических дебатов.

«Нормативное несоответствие» Брейера

В 1982 году Брейер построил свой анализ вокруг двух таксономий. Первый классифицировал традиционные обоснования регулирования: контроль над естественно-монопольной властью, ограничение экономической ренты, устранение экстерналий (издержек, налагаемых на третьи стороны), коррекция информационной асимметрии и предотвращение «чрезмерной конкуренции». Вторая таксономия классифицировала инструменты регулирования: установление тарифов на стоимость услуг, исторически обоснованный контроль цен, распределение в соответствии со стандартом «общественных интересов», установление технических стандартов, исторически обоснованное распределение и индивидуализированный скрининг.

Аналитическая сила книги возникла из концепции Брейера о «несоответствии» в регулировании. Несоответствие возникает, когда регулирование направлено на исправление предполагаемого сбоя рынка:

Должно быть до боли очевидно, что какие бы проблемы ни возникали при нерегулируемом статус-кво, регулятивные альтернативы также окажутся трудными.

Несоответствие также имеет место, когда инструмент регулирования принципиально не подходит для выявленной проблемы:

Наше исследование рыночных дефектов, классических способов регулирования и альтернативных режимов показывает, что провал регулирования иногда означает неспособность правильно подобрать инструмент к рассматриваемой проблеме.

Брейер заявил, что регулирование авиаперевозок является «наиболее задокументированным примером» несоответствия. До дерегулирования Совет по гражданской авиации (CAB) регулировал авиакомпании, используя тарифообразование стоимости услуг и строгий контроль за входом — инструменты, разработанные для естественных монополий, где экономия на масштабе делает конкуренцию расточительной.

Тем не менее, авиационная отрасль не сталкивалась с такими структурными ограничениями. Входные барьеры были низкими, и никакая значительная экономия от масштаба не мешала нескольким перевозчикам обслуживать маршруты с прибылью. В этих отраслях проблема заключалась в том, что конкуренции было «слишком много», а не слишком мало. Например, Виетор начинает главу своей книги с цитаты 1947 года, сказанной в кресле правления American Airlines:

Существует потребность в разумной конкуренции, но есть предел разумной конкуренции, и есть такое понятие, как расточительная конкуренция.

Брейер охарактеризовал обоснование «чрезмерной конкуренции» для регулирования авиаперевозок и грузоперевозок как «пустую коробку» — оправдание, которое рухнуло при рассмотрении. Фирмы убедили регулирующие органы в том, что неконтролируемая конкуренция приведет к разрушительным ценовым войнам, доведя перевозчиков до банкротства и оставив потребителей с ненадежным обслуживанием.

Тем не менее, это понятие не объясняет, почему конкурентные рынки в других отраслях не демонстрируют подобных проблем, или почему антимонопольное законодательство не может решить проблему подлинного хищнического ценообразования, если оно имеет место. Обоснование чрезмерной конкуренции служило в первую очередь интеллектуальным прикрытием для правил, которые защищали действующих перевозчиков от новых участников и при этом повышали потребительские цены.

Последствия этого несоответствия были предсказуемы. Поскольку CAB подавила ценовую конкуренцию, авиакомпании обратились к другим способам привлечения пассажиров, сосредоточившись на качестве обслуживания.

Фирмы часто реагируют на ценовые минимумы таким образом, который регулирующие органы не могут предвидеть. Путешественники 1960-х и 1970-х годов вспоминают необычайно комфортные условия для путешествий на автобусах той эпохи — просторные кресла, изысканные блюда и даже пианино на некоторых дальних рейсах. Эти удобства были результатом не конкурентной эффективности, а регулирования, которое устанавливало цены на билеты выше рыночного уровня. Не имея возможности конкурировать по цене, авиакомпании конкурировали за счет дорогостоящих улучшений обслуживания, планируя частые рейсы по популярным маршрутам, что увеличивало эксплуатационные расходы и оставляло их в долгуНью-Йорк самолеты полупустые. Как отмечал Витор:

Поскольку вместимость больше не могла служить средством дифференциации, магистральные перевозчики должны были изобретать новые средства конкуренции за услуги. «Войны за мощности» уступили место «войнам в лаунжах».

Эти более высокие расходы затем перекладывались на потребителей через одобренные регулирующими органами тарифы. Концепция Брейера объясняет, почему: сама структура регулирования создала неэффективность, заставив конкуренцию использовать расточительные каналы. Исследования, проведенные после принятия Закона о дерегулировании авиаперевозок 1978 года, подтвердили высокую цену этой неэффективности, обнаружив, что дерегулирование экономило потребителям миллиарды долларов в год за счет более низких тарифов и расширения возможностей обслуживания.

Стандарт общественного интереса и его патологии

Брейер определил распределение в соответствии со стандартом «общественных интересов» как один из наиболее проблемных инструментов регулирования. Процесс лицензирования вещания Федеральной комиссией по связи (FCC) продемонстрировал, как расплывчатые законодательные мандаты приводят к произвольным и непоследовательным результатам. Закон о связи 1934 года предписывал FCC выдавать лицензии в «общественных интересах, удобстве и необходимости», но не содержал рабочего определения этих терминов.

Миссия FCC заключалась в обеспечении «хорошего программирования», но агентство столкнулось с неразрешимой дилеммой. Брейер объяснил, что определение конкретных стандартов контента вызвало обеспокоенность по поводу государственной цензуры в соответствии с Первой поправкой, в то время как избегание стандартов контента затрудняло разграничение среди заявителей:

[T]Суждение комиссии о качестве программы должно оставаться неясным, затрудняемым характером вопроса, отсутствием консенсуса и соображениями Первой поправки, которые предостерегают от того, чтобы доверять такие решения правительству.

Это противоречие между конституционными ограничениями и целями регулирования привело к тому, что Брейер назвал «амбивалентностью и неясностью» в процессе принятия решений FCC. Ведомство попыталось решить эту проблему, разработав объективные критерии для выдачи лицензий. В 1965 году в программном заявлении FCC определила «диверсификацию контроля над СМИ» и «интеграцию собственности и управления» в качестве основных факторов, аргументируя это тем, что местные владельцы, которые активно управляют станциями, будут производить лучшие программы, чем отсутствующие корпоративные владельцы.

Тем не менее, исследования показали, что эти объективные критерии не имеют последовательной связи с качеством программирования. Брейер сообщает об одном изучать которые обнаружили, что большая ответственность на местном уровне и программы по связям с общественностью отрицательно коррелирует с получением лицензионных контрактов, что противоречит заявленным целям политики FCC.

Конфликт между объективными стандартами и субъективными суждениями породил несколько патологий. Слушания по лицензиям на вещание обычно длились два года или более, поскольку заявители представляли подробные доказательства по многочисленным факторам. Распространение критериев предоставило FCC почти полную свободу действий, сохраняя при этом фасад принятия решений, основанных на правилах. Эта комбинация привела к противоречивым результатам, что породило цинизм среди заявителей, которые все больше полагались на вашингтонских юристов с инсайдерскими связями.

Брейер сообщил, что этот процесс стал уязвимым как для подозрений, так и для реальности коррупции, когда ценные лицензии зависели от неконтролируемой субъективной дискреции:

[T]Неспособность воспринимать ключевые факторы, вызванная непоследовательным принятием решений, приводит к тому, что заявители полагаются на мнения инсайдеров — опытных вашингтонских юристов или сотрудников комиссии — чтобы попытаться узнать, что действительно важно. Они могут действовать на основании слухов, подозрений или догадок о том, что чувствуют отдельные члены комиссии, иногда ища ученых для своих советов директоров, иногда чернокожих или католиков. Чем больше важность этого инсайдерского знания, тем более заманчивым для сотрудника FCC является то, что его должность является ступенькой к прибыльной карьере в адвокатуре специализированного агентства.

Результатом является несправедливость между кандидатами с большим и меньшим доступом к внутренним знаниям и между одинаково квалифицированными кандидатами, к которым относятся по-разному. Результатом является непредсказуемость в принятии решений и неопределенность в отношении того, как можно получить лицензию. Это также цинизм, поскольку общественность начинает верить, что сформулированные критерии не являются реальными. Наконец, это злоупотребление властью, поскольку судам трудно удерживать агентство в пределах его законодательно закрепленных дискреционных полномочий.

Особенно острой проблемой стало продление лицензии. У действующих операторов сложились разумные ожидания в отношении обновления после инвестиций в оборудование и эксплуатацию станции. FCC исторически отдавала предпочтение должностным лицам с «адекватными» показателями производительности, а не соперникам, которые обещали превосходное обслуживание, аргументируя это тем, что продемонстрированная адекватность перевешивала предположенияЯ делаю заявления о будущей производительности.

Но суды оспаривали эту практику как отказывающую оспаривающим сторонам в подлинном сравнительном рассмотрении. Сложность FCC в определении того, какой вес следует принимать, отражает основополагающую невозможность стандарта общественных интересов. Учитывая, что ни один объективный критерий не мог надежно предсказать, какой заявитель будет обслуживать зрителей лучше всего, агентство по умолчанию выбрало стабильность и предсказуемость.

Проведенный Брейером анализ стандарта общественных интересов показывает, как расплывчатые законодательные полномочия приводят к сбоям в регулировании, независимо от персонала агентства или процедурных реформ. Проблема заключалась не в административной некомпетентности, а в несоответствии между инструментом (сравнительный отбор на основе факторов общественного интереса) и задачей (эффективное распределение ценных прав на трансляцию).

Методологические пределы Брейера

Брейер принял то, что он называл «добросовестным регулятором», анализируя, чего могут рационально достичь программы регулирования, а не объясняя их политическое происхождение.

В то время как движение общественного выбора уже было хорошо зарекомендовало себя, когда Брейер писал эту статью, он намеренно отложил в сторону дебаты о захвате агентств и политике групп интересов, сосредоточившись вместо этого на технических характеристиках инструментов регулирования. Некоторые могут рассматривать это как ограничение, но оно служит полезной аналитической цели. Предположив, что регулирующие органы преследуют законные общественные цели, Брейер смог показать, что даже благонамеренные и компетентно управляемые программы регулирования содержат структурные недостатки, которые не могут быть исправлены только процедурными реформами.

Подход Брейера, однако, не может полностью объяснить, почему очевидные несоответствия сохраняются. Если регулирование авиаперевозок было явно неэффективным, то почему оно продержалось 40 лет при твердой поддержке регулируемых перевозчиков, профсоюзов и комитетов Конгресса? Экономисты общественного выбора, такие как Джордж Стиглер и Джеймс Бьюкенен предложил ответы, которые Брейер в значительной степени отложил в сторону: режимы регулирования создают концентрированные выгоды для организованных интересов, в то же время распределяя затраты между потребителями, которым не хватает аналогичных организационных возможностей.

Авиакомпании и их профсоюзы зарабатывали ренту на подавленной конкуренции; Пассажиры платили более высокие тарифы, но им не хватало политической сплоченности, чтобы требовать перемен. Фрэнк Истербрук, пишущий в Журнал политической экономии , Утверждал что акцент Брейера на технической реформе регулирования недооценивал сложность преодоления укоренившейся политической поддержки неэффективных механизмов:

Брейер оправдывает свою исключительную озабоченность обоснованиями, а не причинами регулирования, тем, что «аргументы по существу» должны…