Это эссе началось как ответ на утверждения о том, что аргумент о том, что Шеврон призывы к бездействию Конгресса были опровергнуты наилучшими имеющимися доказательствами. Что Шеврон Причины такого бездействия – один из аргументов, приводимых заявителями в Лопер Брайт . Ведущие ученые отвергают этот аргумент. Например, Крис Уокер назвал это одним из «наименее убедительных аргументов», высказанных в устных спорах, и Джим Спетта назвал это «эмпирически неверным». В прошлом году Николас Беднар написал очень хорошее эссе на Уведомление и комментарий споря, что ли Шеврон на самом деле имеет ли этот эффект это эмпирический вопрос. Он продолжил обзор литературы, связанной с (его формулировкой) этого вопроса, и в заключение обнаружил, что это утверждение не имеет подкреплений, и предположил, что его сторонникам не хватает откровенности.

Я один из таких сторонников. Я помню, как мне было грустно, когда я читал пост Беднара, и меня постоянно расстраивало пренебрежительное отношение к этому аргументу в течение нескольких месяцев после этого. Лопер Брайт было аргументировано. Когда пару недель назад Джим написал в Твиттере, что это утверждение «эмпирически неверно», я обратился к нему, чтобы спросить, какую поддержку он имеет для этого утверждения; Я беспокоился, что упускаю важную информацию по этой теме. Он дал мне очень вдумчивый и щедрый ответ. Это не убедило меня в том, что это утверждение эмпирически не подкреплено, хотя я согласен, что в настоящее время оно эмпирически не подкреплено. Эд в литературе. Тем не менее, его ответ побудил меня потратить некоторое время на эту тему на прошлой неделе, что привело меня к этому эссе.

Но на самом деле это эссе не посвящено эмпирическому подтверждению утверждений о влиянии Шеврон о деятельности Конгресса. Аргумент, который я здесь привожу, заключается в том, что в настоящее время мы переживаем период корректировка равновесия В административном праве возвращение к равновесным отношениям между Конгрессом и исполнительной властью, существовавшим до принятия нашего нынешнего формалистического понимания разделения властей, изолировало эти две ветви власти и положило начало эре президентской администрации.

Я рассмотрю это в трех частях. Во-первых, я более подробно остановлюсь на эмпирическом вопросе о том, является ли Шеврон вызывает бездействие Конгресса. Затем я опираюсь на это, чтобы доказать во второй части, что на самом деле это не эмпирический вопрос, на который можно ответить, и в этом нет ничего необычного. И до, и после Чадха Например, в связи с признанием недействительным законодательного вето были предприняты аналогичные попытки количественно оценить последствия этого решения эмпирически. Но эти усилия принесли больше загадки, чем ответа. Законодательное вето использовалось лишь изредка, когда оно было разрешено; он служил скорее сигналом о целях Конгресса и структурированием отношений между Конгрессом и агентствами, чем конкретным механизмом, с помощью которого Конгресс направлял действия агентств. И в-третьих, я представляю (совершенно неэмпирический!) аргумент о том, что административное право находится в периоде восстановления равновесия, чтобы восстановить доформалистские отношения разделения властей между Конгрессом, агентствами и президентом.

Определение вопроса

Я начну с определения – или уточнения, или переопределения – вопроса. Как отмечает Беднар, Лопер Брайт Краткое изложение заслуг заявителей вызывает обеспокоенность по поводу того, что:

Шеврон серьезно исказил работу политических ветвей власти. Благодаря Шеврон , Конгресс делает гораздо меньше, чем предполагали создатели, а исполнительная власть делает гораздо больше. поскольку примерно половина Конгресса может рассчитывать на друзей в исполнительной власти для решения спорных вопросов посредством действий исполнительной власти без необходимости компромисса, двухпалатности или представительства. [emphasis added]

Первая часть текста, выделенного курсивом, предполагает, что вопрос – и беспокойство заявителей – заключается в том, что Шеврон заставило Конгресс меньше принимать законы, а вторая часть предполагает аналогичную озабоченность тем, что исполнительная власть делает больше. Мы видим это понимание в эссе Беднара, в котором утверждается, что:

Чтобы эти утверждения были правдой… производительность Конгресса должна была снизиться после Шеврон … и Конгресс должен увеличить делегирование полномочий исполнительной власти после Шеврон .

Но это неверно характеризует обеспокоенность заявителей по поводу Лопер Брайт . Беспокойство не в том количество деятельности между филиалами, но вещество этой деятельности. Как говорится в кратком изложении жалоб петиционеров уже в следующем предложении, проблема заключается в создании «динамики, при которой «закон» по важным и вызывающим разногласия вопросам радикально меняется с каждой сменой администрации». (Можно было бы сказать кое-что об откровенности исключения такого предложения из приведенной выше цитаты!) Шеврон уставы содержали существенную двусмысленность (что, несомненно, имеет место), и что после Шеврон Деятельность Конгресса не вырывает контроль у исполнительной власти (это не так; и даже если бы Конгресс захотел, такие усилия столкнулись бы с угрозой исполнительного вето), ни один из предложенных Беднаром критериев не является необходимым для петиционеров. фактическое, выраженное беспокойство является действительным.

Этот акцент на вещество над количество отражается и на понимании дела другими. Я был соавтором один из друг трусы возбуждено дело. Как мы там рассуждали: « Шеврон фактически позволяет Конгрессу и даже поощряет его отказаться от своей роли наиболее политически подотчетной ветви власти, передавая политически сложные вопросы ведомствам в двусмысленных терминах». И как Джон МакГиннис и Майкл Раппапорт недавно поспорил «Разрешение каждой новой администрации использовать Шеврон Неверное толкование уставов позволяет сторонникам ждать, пока президент, который им нравится, изложит бескомпромиссную позицию своей партии».

Действительно, вместо того, чтобы идти на компромисс, законодатели могут вести кампанию, обещая принять предпочтительные политические решения, и использовать делегирование полномочий, чтобы поставить себе в заслугу успехи и обвинить свою оппозицию в неудачах. Этот аргумент далеко не новый хотя после «Контракта с Америкой» и эпохи «Чаепития» у многих членов Конгресса могут появиться стимулы, более четко соответствующие этой циничной стратегии.

У меня нет никаких сомнений относительно эмпирической обоснованности этого утверждения, хотя я не признаю его масштабов: я пережил войны за сетевой нейтралитет в 2010-х годах. Во время промежуточных выборов 2014 года многие сотрудники Палаты представителей сказали мне, что их боссы не поддержат компромиссный закон о сетевом нейтралитете, потому что это слишком хороший вопрос, чтобы они могли его продвигать. Что бы ни делали Федеральная комиссия по связи (FCC) и суды, это пойдет на пользу их кампаниям. Худшим результатом (с этой политико-стратегической точки зрения) было бы принятие Конгрессом любого компромиссного закона.

Конечно, подобные разбросанные данные не демонстрируют тенденции или более широкого явления. Но я бы сказал, размышляя в терминах позитивной политической теории, что этот феномен демонстрирует расширение зоны тупика. С другой стороны, у законодателей меньше потребности в компромиссах (или, что то же самое, меньше выгод от них). Таким образом, по вопросам, требующим компромисса, нам следует ожидать меньшей законодательной активности; это будет наиболее верно в отношении наиболее политически спорных тем. Аналитический вопрос заключается в том, насколько увеличится размер зоны тупика? И, возможно, в каком направлении? Об этом в следующей части обсуждения.

Внимательные читатели увидят, что этот вопрос, как он определен выше, несколько отличается от сенсационного вопроса: «Если суд откажется от решения Шеврон ?» создание более обычно обсуждается. Действительно, хотя записка, в которой я участвовал, номинально была в пользу петиционеров, оглядываясь назад, я бы предпочел представить ее не в пользу ни одной из сторон. Реальное беспокойство, которое меня – и, я ожидаю, заявителей – вызывает то, что агентства в значительной степени свободны менять интерпретации неоднозначных законов между администрациями. Регуляторный решенный- согласно которому предшествующее административное толкование двусмысленного закона является обязательным для будущих администраций на условиях, аналогичных тем, согласно которым прецедент является обязательным для судов, — могло бы почти полностью решить эти проблемы. Такой результат будет ответом на вторую часть вопроса, стоящего перед судом: «уточнить[ing] создает ли законодательное молчание о спорных полномочиях двусмысленность, требующую уважения к агентству». И, конечно же, это не повлечет за собой «отмену решения» Шеврон .

Отказ от вопроса

Есть две школы мысли, которые можно встретить относительно того, как Фрэнк Герберт думал об оригинальной трилогии «Дюна». Во-первых, его больше всего волновали первая и третья книги, а вторая во многом служила мостом между ними. Во-вторых, он больше всего заботился о первых двух книгах, а в третьей завершал сюжетные линии и создавал будущие книги. В данном эссе эта вторая часть во многом является мостом между первой и третьей частями. Это не значит, что это неважно. Скорее, это объясняет, как я перехожу от структурного обсуждения в первом разделе к третьему разделу, в котором предлагается основной аргумент эссе. (Так что потерпите меня.)

Последние несколько месяцев я вместе с моим коллегой из Международного центра права и экономики (ICLE) Джеффом Манном работал над проектом, в котором рассматривается, как регулирование может служить процессом открытия (проект здесь ; скоро выйдет существенно переработанная версия; комментарии приветствуются!). В рамках этого проекта я провел немало времени с Чадха , особенно несогласие судьи Байрона Уайта. Я всегда симпатизировал формалистским аргументам о разделении властей, но в последнее время я пришел к убеждению, что это стоило Конгрессу полезной роли в работе создаваемых им агентств.

Непосредственная актуальность Чадха Однако проблема заключается в том, что, хотя он и представляет, казалось бы, простой эмпирический вопрос, попытки его аналитического изучения не дали четких результатов. Это, в свою очередь, заставило меня усомниться в том, что мы действительно сможем ответить на вопрос, Шеврон влияет на вероятность того, что Конгресс рассмотрит спорные законодательные вопросы, помимо грубых эвристик или мнений о том, что он может в некоторой степени расширить зону тупика.

Я должен сказать, что это не означает пренебрежения важностью или актуальностью эмпирической работы. Юридическим наукам катастрофически не хватает эмпирических исследований, и увеличение масштабов таких работ во многих областях, несомненно, идет на пользу. Но мы изучаем сложные явления в динамических условиях; часто наши темы — это ужасные проблемы. Там, где это возможно, эмпирическая работа должна быть частью обсуждения.

Но зачастую это невозможно. И даже там, где это есть, это всего лишь часть разговора. Обсуждение выше демонстрирует это: Беднар одним образом определил эмпирический вопрос, поднятый петиционерами, и привел хорошие данные для ответа на него. Но, вероятно, это был не тот вопрос, который на самом деле поднимали петиционеры. Конечно, это был не единственный актуальный вопрос, и другие формулировки вопроса (касающиеся содержания или качества законодательства, а не только его объема) не поддаются эмпирическому анализу.

Возвращаясь к Чадха который одновременно представляет собой аналогичный пример этих проблем и изменил мое представление о Шеврон : Чтобы освежить воспоминания, в Чадха Суд постановил, что законодательные вето являются неконституционными. Конгресс принимает закон, после чего президент его исполняет. Законодательное вето оставляет за Конгрессом право голоса в исполнении законов, которые он пишет. Единственный способ для Конгресса изменить исполнение принятого закона — это снова пройти весь законодательный процесс, предусмотренный Конституцией, с двухпалатностью и представительством.

Выражая несогласие, судья Уайт, как известно, выразил обеспокоенность по поводу того, что:

Без законодательного вето Конгресс оказывается перед выбором Хобсона: либо воздержаться от делегирования необходимых полномочий, оставив себя перед безнадежной задачей написания законов с необходимой спецификой, чтобы охватить бесконечные особые обстоятельства во всем политическом ландшафте, либо, в …