Политика поддержки сельского хозяйства обеспечивает более 800 миллиардов долларов в год в виде трансфертов по всему миру. Такая политика включает в себя широкий спектр государственных инструментов поддержки сельскохозяйственного сектора, которые обычно финансируются за счет налогоплательщиков и потребителей. К ним относятся «связанные» субсидии, предназначенные для стимулирования производителей к расширению производства, «несвязанные субсидии», которые позволяют избежать смещения производственных стимулов, и меры поддержки рыночных цен, такие как тарифные и нетарифные барьеры. Многие из этих мер способствовали сокращению голода и бедности, но они также способствовали развитию систем сельскохозяйственного производства, которые угрожают экологической устойчивости из-за увеличения выбросов парниковых газов и расширения землепользования. Кроме того, снизив стоимость зерновых, они сместили модели потребления в сторону богатых калориями и бедных микронутриентами рационов. Анализ, основанный на глобальном моделировании (см. рис. 1 ниже), показывает, что, если бы правительства переориентировали часть своей сельскохозяйственной поддержки на инвестиции в «зеленые» инновации и сельскую инфраструктуру, одновременно произошли бы улучшения в области сокращения выбросов, изменений в землепользовании, производительности ферм, уровня бедности, и результаты питания.

Тем не менее, учитывая все эти потенциальные преимущества, почему правительствам так трудно реформировать эту политику? Короче, политика. Достижение этих выгод от перепрофилирования возможно только посредством скоординированных на международном уровне действий, но достижение этих действий также требует преодоления внутреннего сопротивления. Результаты, которые будут социально оптимальными для планеты в долгосрочной перспективе, требуют политических сдвигов, которые могут столкнуться со значительным сопротивлением в краткосрочной перспективе, особенно если определенные группы — от фермеров до политиков и частного бизнеса — осознают, что они могут потерять или столкнуться со значительными потерями. затраты на регулировку. В новом исследовательском документе мы рассматриваем некоторые политэкономические проблемы, связанные с переориентацией поддержки сельского хозяйства, подчеркиваем их роль в процессах реформ в нескольких тематических исследованиях и предлагаем общие рекомендации для рассмотрения правительствами и субъектами развития, проводящими программу реформ.

В частности, мы выделяем четыре набора факторов, которые совместно взаимодействуют между собой, чтобы определить пути реформ: интересы, идеи и информация, институты и характеристики политики. Интересы относятся к материальным выгодам, которые различные группы получают от политики, будь то голоса, прибыль или гарантии занятости. Такие идеи, как роль рынка по сравнению с государством или продовольственной самообеспеченности по сравнению с диетическим разнообразием, часто проникают в процесс принятия решений и влияют на интересы. Точно так же информация, полученная в результате эмпирического анализа, сообщений СМИ или распространения политики из других контекстов, может, подобно идеям, побуждать группы интересов и акторов политики обновлять свои предпочтения. Институты — будь то экономические (например, группы фермеров, бизнес-лобби, многосторонние организации) или политические (например, тип режима, избирательные правила, федерализм) — структурируют, чьи интересы, идеи и информация находят поддержку у политиков и формируют перспективы для реализации. Наконец, политика обладает различными характеристиками, включая видимость для общественности, время, необходимое для демонстрации воздействия, а также концентрацию или распределение затрат и выгод.

Рисунок 1. Глобальные последствия перепрофилирования внутренней поддержки сельского хозяйства
(изменение в % по сравнению с базовыми прогнозами на 2040 г.)

Источник: Всемирный банк и IFPRI (2022 г.).
Примечание. Зеленые полосы указывают на движение к общественным целям; оранжевые/красные полосы указывают на отход от социальных целей.

В совокупности эти факторы были важны для понимания опыта реформ политики поддержки сельского хозяйства в таких странах, как Индия, Европейский союз (ЕС) и Соединенные Штаты.

• Реформа ЕСП в ЕС
  Единая сельскохозяйственная политика ЕС (CAP), крупномасштабная программа поддержки сельскохозяйственного производства, была впервые реализована в 1960-х годах и воплотила в себе давние идеи, такие как приоритет достижения продовольственной самообеспеченности. Он также предоставил место, где влиятельные фермерские организации могли выступать против внутренней и внешней рыночной конкуренции. Различное давление в прошедшие десятилетия стимулировало несколько реформ, включая кризис безопасности пищевых продуктов и социального обеспечения в 1990-х годах, присоединение восточноевропейских стран с крупными сельскохозяйственными секторами в 2000-х годах и растущее сопротивление ЕСП со стороны других торговых партнеров во Всемирной торговой организации. Институциональные сдвиги в ЕС, в том числе отмена требования единогласного согласия государств-членов, подорвали право вето противников реформы, способствуя отделению сельскохозяйственных субсидий от производственных решений. Совсем недавно ЕС реализовал стратегию «от фермы к столу», которая включает выплаты фермерам при условии сокращения использования пестицидов и удобрений, перехода к методам органического земледелия и внедрения новых технологий, снижающих выбросы парниковых газов в сельском хозяйстве. Однако недавний рост цен на продовольствие, вызванный войной на Украине, усилил лоббистское давление со стороны фермеров и агробизнеса, а также некоторых политических партий против экологической политики, снижающей производительность.
• Непреднамеренные последствия политики биотоплива в Соединенных Штатах
  Политика США в отношении биотоплива изначально была направлена ​​на замену топлива на нефтяной основе и присадок на основе свинца, и ее поддержала коалиция фермеров и производителей этанола, которые вместе стремились увеличить спрос на свою продукцию. Налоговая льгота, а затем мандат на биотопливо, требующий смешивания этанола на основе кукурузы и другого биотоплива в топливо, известный как Стандарт возобновляемого топлива (RFS), были использованы для увеличения стимулов для производства биотоплива. Тем не менее, возникло несколько непредвиденных последствий, в том числе увеличение выбросов в связи с изменением землепользования, необходимых для выращивания биоэнергетических культур, что способствовало недавним оценкам, согласно которым этанол в США имеет более высокую интенсивность выбросов парниковых газов, чем бензин на нефтяной основе. Несмотря на десятки законодательных законопроектов, внесенных для реформирования или отмены Стандарта возобновляемого топлива, его по-прежнему сложно изменить с политической точки зрения, поскольку сторонники считают его важным как для фермеров, так и для национальной безопасности за счет повышения энергетической независимости. В случае странных союзников противоборствующие коалиции включают как нефтяную промышленность, так и защитников окружающей среды.
• Проблемы рыночной реформы в Индии
  В мае 2020 года федеральное правительство Индии объявило о трех крупных рыночных реформах, направленных на сокращение государственного вмешательства в сельскохозяйственный сектор. Эти реформы, заявленные как часть более широкой стратегии по удвоению доходов в сельских районах, включали разрешение фермерам продавать за пределами регулируемых государством оптовых рынков, отмену регулирования некоторых товаров, чтобы они больше не подвергались ограничениям на владение запасами, и предоставление фермерам возможности заниматься в схемах контрактного ценообразования с частными переработчиками сельскохозяйственной продукции, а не исключительно с государственными учреждениями. Последнее считалось особенно важным для производителей скоропортящихся фруктов и овощей. Тем не менее, против реформ выступили не только хорошо организованные союзы мелких фермеров в крупных штатах, производящих пшеницу, многие из которых опасались, что реформы приведут к доминированию крупного агробизнеса, но и правительства штатов, опасавшиеся потери доходов, взимаемых в качестве штрафов. против тех, кто продает за пределами государственных рынков. Недоверие к намерениям федерального правительства и недовольство скоростью, с которой было объявлено о политике во время пандемии Covid-19, вызвали месяцы протестов в стране, которые в конечном итоге вынудили правительство отступить.

Реформирование сельскохозяйственной политики часто носит ярко выраженный политический характер из-за того, что этот сектор играет центральную роль в потреблении продуктов питания, средствах к существованию и даже культурной самобытности. В 2022 году фермеры выступили против предлагаемых реформ в сельском хозяйстве в нескольких частях мира, включая Шри-Ланку, где был поспешно введен запрет на неорганические удобрения, а затем от него отказались, Нидерланды, где правительство предложило сократить выбросы азота для сельскохозяйственной отрасли, Новую Зеландию. где рассматривается вопрос о введении налога на сельскохозяйственные выбросы. Учитывая эту противоречивость, наш документ содержит более важные уроки для продолжения усилий по достижению ЦУ посредством реформ в сельском хозяйстве и других секторах. Примечательно, что потрясения открывают одни окна возможностей и закрывают другие, а политика может порождать собственные зависимости от путей и непредвиденные последствия. В то же время крайне важно укрепить доверие затронутых заинтересованных сторон, избегать быстрых и не предусматривающих широкого участия изменений в политике и определять коалиции, выступающие за реформы, которые могут помочь сохранить импульс даже при возникновении других кризисов.

Существенные усилия по реформированию поддержки сельского хозяйства для улучшения здоровья планеты и человека требуют международной координации в рамках общей структуры, при этом финансовая и технологическая передача приносит пользу странам с наименьшими средствами для перепрофилирования. Тем не менее, предвидение возможных источников внутреннего политического сопротивления — и соответствующая калибровка вариантов политики и процессов — является необходимым первым шагом.