Вопрос вступления Узбекистана в Евразийский экономический союз (ЕАЭС) активно обсуждается в последние несколько месяцев. В ходе публичных дискуссий были озвучены следующие выгоды: улучшение статуса наших трудовых мигрантов в России и других странах ЕАЭС, увеличение экспорта узбекской продукции, в первую очередь плодоовощной, в ЕАЭС и привлечения инвестиций со стороны стран-членов ЕАЭС в экономику Узбекистана.

При этом присоединение к ЕАЭС часто рассматривается как альтернатива вступлению в ВТО, т. е. ЕАЭС представляется как «мини-ВТО». Сторонники такого «мини-ВТО», предполагают, что ЕАЭС поможет Узбекистану, среди прочего, значительно сократить размер теневого рынка, избавиться от монополии отечественного автопрома, снизить пошлины, устранить дискриминационные акцизные налоги, а также улучшить конкуренцию вследствие более тесной интеграции со странами ЕАЭС.

Однако остается неясным, как эти цели будут сопряжены с предполагаемым усилением протекционисткой политики в отношении экспортно-ориентированных отраслей производства товаров и услуг. Такое «усиление» направлено на сокращение импорта путем повышения пошлин, акцизных налогов, применения нетарифных барьеров и т. д. Как такое «усиление» будет соотноситься с переговорами с ЕАЭС и одновременно ВТО? Что следует (или не следует) ожидать от более глубокой интеграции с ЕАЭС при одновременном отложении вопроса вступления в ВТО? Всегда ли мы ясно понимаем, что из себя представляет ЕАЭС и что нас там ждет?

Президент Шавкат Мирзиёев в своих недавних выступлениях ясно сказал, что вопрос полноценного вступления в ЕАЭС пока на повестке не стоит, обсуждается участие Узбекистана в этой организации в качестве наблюдателя. Статус наблюдателя даст возможность Узбекистану всесторонне изучить ЕАЭС, консультироваться со всеми странами-членами и взвесить все «за» и «против».

Тем не менее, в обществе нет глубокого понимания того, что из себя представляет ЕАЭС, каковы его конечные цели и на каком этапе он находится по вопросам интеграции. В этой статье мы постараемся внести ясность в некоторые аспекты деятельности ЕАЭС. Мы также обсудим степень готовности Узбекистана участвовать в тех или иных интеграционных процессах, протекающих в ЕАЭС. Мы не рассматриваем здесь политические аспекты целесообразности или нецелесообразности вступления Узбекистана в ЕАЭС, фокусируясь только на торгово-экономических и правовых аспектах.

Этапы интеграции: от зоны свободной торговли до экономического союза

Существует несколько этапов экономической интеграции. Давайте рассмотрим основные этапы регионального интеграционного процесса.

Итак, первым и наиболее распространенным в мире видом регионального торгового соглашения являются соглашения о зоне свободной торговли (ЗСТ). Они в основном касаются беспошлинной торговли товарами между участниками соглашения. При этом внешние тарифы в отношении третьих стран сохраняются разными у каждого участника.

Из 481 уведомлений в ВТО о региональных торговых соглашениях (товары, услуги) 302 являются действующими, из них 90% составляют ЗСТ. Например, к ЗСТ относится НАФТА, где Канада, Мексика и США самостоятельно устанавливают тарифы в отношении третьих стран, но между собой действует нулевой тариф (свободная торговля).

Зона свободной торговли также действует между странами СНГ. Узбекистан является участником Соглашения о зоне свободной торговли СНГ. То есть беспошлинная торговля внутри СНГ между странами-членами включая Узбекистан уже давно применяется. Тогда почему есть ожидания, что после вступления в ЕАЭС поток торговли товарами между Узбекистаном и странами-членами ЕАЭС сильно увеличится? Видимо, предполагается устранение многих нетарифных барьеров, ведь в Соглашении о ЗСТ стран СНГ есть положения о нетарифных барьерах, в частности, мерах технического регулирования и санитарных и фитосанитарных мерах (СФС), и что они должны применяться согласно Соглашениям ВТО по СФС и ТБТ мерам. Узбекистан по этой части сделал оговорку, об этом подробнее ниже в разделе о нетарифных барьерах.

Следующим этапом более глубокой интеграции, чем ЗСТ, является таможенный союз . Практически таможенный союз — это та же ЗСТ + единый внешний тариф. Таможенный союз также в основном относится к торговле товарами. Европейский союз начался с таможенного союза в 60-х годах ХХ века, как и ЕАЭС начался как таможенный союз в 2009 году. На сегодняшний день в мире есть буквально несколько таможенных союзов, из которых фактически действуют только ЕС и ЕАЭС, МЕРКОСУ и Южно-Африканский таможенный союз.

Таким образом, из четырех свобод (свобода движения товаров, движения услуг, перемещения трудовых ресурсов, движения капитала) в ЗСТ и Таможенном союзе речь идет в основном только о первой свободе — свободном перемещении товаров. Естественно, чем больше изъятий из ЗСТ и Таможенного союза, тем меньше интеграции.

Следующий этап — это создание общего рынка , включающего не только свободное передвижение товаров, но и рабочей силы и капитала.

Наиболее интегрированной формой регионального торгового соглашения является экономический сою з, включающий все четыре свободы , а также координацию фискальной и денежной политики. Европейский союз является примером экономического союза. И завершает перечень полный экономический союз  — это конечная фаза экономической интеграции, когда вся экономическая политика разрабатывается и осуществляется наднациональными институтами. В полном смысле этого слова примеров полного экономического союза пока в мире нет, хотя ЕС наиболее к нему приближен, как отмечают Бернард Хокман, Морис Шифф и Юничи Гото в исследовании «Выгоды региональной интеграции».

Всемирная торговая организация

ВТО — это многосторонняя международная торговая система, объединяющая на сегодняшний день 164 страны. У каждой страны свой внешний тариф, и между странами действуют основные правила недискриминации:

1) режим наибольшего благоприятствования (РНБ), т. е. при предоставлении преференции одной стране такой же режим предоставляется всем другим странам-членам;

2) принцип национального режима, т. е. не допускается дискриминация между импортируемым товаром и внутренним;

3) вступая в ВТО, страна обязуется не нарушать принципы и правила торговли и не повышать тарифы выше связанных (в случае изменений в сторону повышения, предусматривается процедура по модификации по статье XXVIII ГАТТ).

Возникнув сначала сугубо как соглашение по торговле товарами в 1947 году (ГАТТ), спустя почти полвека оно трансформировалось в глобальную систему мировой торговли, регулирующую товары, услуги, вопросы прав интеллектуальной собственности, упрощение процедур торговли и другие аспекты. Безусловно, также есть исключения из правил ВТО (статья ХХ ГАТТ). В отношении доступа на рынок услуг предусматриваются изъятия из национального режима и РНБ, которые также закрепляются в графике обязательств в сфере услуг с обязательством постепенной либерализации и становятся неотъемлемой частью обязательств вступившей страны (обязательства стран в отношении тарифов и доступа на рынок услуг доступны в открытом доступе на сайте ВТО). Все возникающие споры между членами ВТО разрешаются в рамках системы разрешения споров, решения которой являются обязательными к исполнению. На сегодняшний день более 500 споров было рассмотрено в рамках ВТО.

Таким образом, ВТО устанавливает единые правила торговли, но одновременно члены ВТО сохраняют суверенное право проводить независимую торговую политику. При этом правила ВТО (статья ХXIV ГАТТ) позволяют членам ВТО вступать в региональные торговые соглашения (ЗСТ или таможенный союз и т. д.) с целью дальнейшего содействия торговле.

Более того, вопросы, которые пока невозможно рассмотреть на многостороннем форуме ВТО (например, связанные с инвестициями, избежанием двойного налогообложения и т. д.), нередко находят разрешение в региональных торговых соглашениях.

ЕАЭС

В ЕАЭС входят Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россия. Кроме Беларуси, все страны являются членами ВТО.

«Пока еще не проявились все ожидания и выгоды для Республики Казахстан от взаимной торговли на евразийском пространстве. Основными препятствиями стали существующая практика протекционизма на национальных рынках стран-членов союза и использование барьеров и ограничений во взаимной торговле. Кроме того, имеет место низкая комплиментарность торговли между странами-интеграторами».

А. Б. Ерысалова, начальник отдела стратегического анализа и прогнозирования Казахского национального аграрного университета («Обзор торговой политики в странах Европы и Центральной Азии», Бюллетень №37, ФАО, май, 2018).

В какой степени четыре свободы и общий внешний тариф применяются в течение последних пяти лет с момента образования в 2014 году? Действует ли единая торговая политика в ЕАЭС? Как продвигается процесс устранения барьеров на границах, какова роль органа по разрешению споров в ЕАЭС, суда ЕАЭС? Есть ли у него наднациональные полномочия и в какой степени? И какие могут быть ожидания от вступления Узбекистана в ЕАЭС?

Первая свобода — передвижения товаров и единый внешний тариф ЕАЭС

Одним из принципов, на основе которых функционирует ЕАЭС, является функционирование таможенного союза без изъятий и ограничений по завершению переходных периодов. Положения Договора о Евразийском экономическом союзе, описывая условия, созданные в ЕАЭС для обеспечения свободного движения товаров, то есть для функционирования таможенного союза, определяют, что в рамках Таможенного союза государств-членов союза:

— функционирует внутренний единый рынок товаров;

— применяются Единый таможенный тариф (ЕТТ) ЕАЭС и иные единые меры регулирования внешней торговли товарами с третьими сторонами;

— действует единый режим торговли товарами в отношениях с третьими сторонами;

— осуществляется единое таможенное регулирование;

— осуществляется свободное перемещение товаров между территориями государств-членов без применения таможенного декларирования и государственного контроля (транспортного, санитарного, ветеринарно-санитарного, карантинного фитосанитарного), за исключением случаев, предусмотренных Договором о ЕАЭС.

В силу вышесказанного, действует ли в ЕАЭС свобода передвижения товаров и единый внешний тариф на сегодняшний день? Ответ — действует, но с существенными оговорками. Причиной этому многочисленные изъятия у Армении, Кыргызстана и Казахстана, которые установили отличные уровни импортных пошлин по сравнению со ставками ЕАЭС. Если для Армении (782 изъятий из ЕТТ) и Кыргызстана (166 изъятий из ЕТТ)тарифные изъятия носят временный характер, до 2022 года, то изъятия из ЕТТ для Казахстана (1347 изъятий первоначально) вызваны вступлением в ВТО и применяются на бессрочной основе. Для справки: средневзвешенный внешний тариф ЕАЭС снизился с 2014 года, но все еще считается достаточно высоким — 5,6%, при этом 11,5% на сельхозтовары и 4,7% нанесельхозтовары, алкогольные напитки, табак (например, в Европейском сообществе средний тариф составляет 3,0%, сельхозтовары — 8,1% и несельхозтовары — 2,7%, при этом многие из них не применяются в результате региональных торговых соглашений).

В рамках переговоров по вступлению в ВТО Казахстан взял на себя обязательства по снижению ставок ввозных таможенных пошлин в отношении ряда товаров, по которым пошлины ежегодно снижаются путем расширения Перечня изъятий. Так, если в 2016 году казахстанские предприниматели могли завозить товаров по сниженной ставке (ниже, чем это предусмотрено ЕТТ ЕАЭС) из списка в 1347 товаров, в течение 2017 года данный перечень пополнился на 875 товарных позиций. Таким образом, в Казахстане в данный момент действует изъятий по 2475 товарным наименованиям.

Интересным является то, что вместо того, чтобы синхронизировать изменение ЕТТ ЕАЭС с пошлинами Казахстана, ЕАЭС предпочел их оставить более высокими и потребовал у правительства Казахстана обеспечение прослеживаемости товаров, включенных в Перечень изъятий, а также недопущение вывоза за пределы Казахстана товаров, ввезенных по заниженным ставкам.

Чтобы противостоять ре-экспорту товаров, применяются ограничения на перемещение товаров на границах стран членов ЕАЭС, что само по себе противоречит сути экономического союза — свободному перемещению товаров (см. Е. В. Федина, И. П. Килина «Анализ механизма взимания таможенных платежей в ЕАЭС, Вестник ЮУрГУ, Серия «Экономика и менеджмент», 2018, Т. 12 №1, стр.89−98).

В случае вступления Узбекистана в ЕАЭС также следует ожидать согласование перечня изъятий при применении ЕТТ ЕАЭС. Так, эти изъятия могут быть и по отношению к товарам, по которым текущие тарифы Узбекистана ниже, чем тарифы ЕАЭС, так и по отношению к товарам, по которым национальные тарифы выше, чем действующие тарифы ЕАЭС. При этом есть риск, что обширный перечень изъятий как в одну, так и в другую сторону обесценивают суть вступления в ЕАЭС, как это произошло с Узбекистаном при вступлении в Зону свободной торговли СНГ.

Также следует решить вопрос с широким применением акцизных налогов в качестве протекционистского механизма по отношению к импорту. В Узбекистане акцизный налог применятся в качестве «скрытых» тарифов и распространяется на сотни наименований товаров. Очевидно, что страны ЕАЭС (как и страны-члены ВТО) потребуют от Узбекистана устранить практику использования акцизного налога как скрытого тарифа. В случае простого прибавления процента акцизных налогов в ставки тарифов значительно поднимется уровень тарифов. В таком случае страны-члены наверняка потребуют понизить уровень пошлин. Пойдет ли на это Узбекистан в рамках вступления в ЕАЭС? И если да, будет ли он просить льготы в виде переходного периода? Пока ответы на эти вопросы остаются открытыми.

Действует ли единая торговая политика в ЕАЭС в отношении третьих стран?

Кроме единого внешнего тарифа в отношении третьих стран, общая торговая политика также предусматривает единый подход во всех аспектах торговой политики, например, в отношении антидемпинговых пошлин или решений по применению определенных санкций или других ограничений в отношении торговли с третьими странами.

В 2014 году Россия применила импортные ограничения на пищевую продукцию из стран ЕС, США, Канады, Украины. Кроме этого, в 2016 году Россия запретила транзит товаров в Россию через Украину. Это коснулось также транзита украинских товаров в Казахстан и Кыргызстан через Россию. Казахстан и Кыргызстан выступали против такого запрета. Украина даже подала жалобу на Россию в Орган по разрешению споров в ВТО. Украина проиграла, и Апелляционный орган ВТО вынес решение в пользу России.

Интересно, что именно после этого решения ВТО, практически в тот же месяц, Россия разрешила транзит «приоритетных промышленных товаров из Украины» в Казахстан и Кыргызстан, но, правда, при условии выдачи разрешений, практически применяя квотирование экспорта угля. Россия требовала, чтобы страны-члены ЕАЭС также применили эмбарго на импорт пищевых продуктов, но после того, как страны-члены отказали, российская таможня применяет мобильные пограничные патрульные группы инспекторов Россельхознадзора на границах с Беларусью и Казахстаном. В результате установилось два режима в отношении перемещения товаров через границы ЕАЭС, т. е. режим для санкционной продукции и режим для остальной продукции.

Еще одним примером разногласий в торговой политике было решение Евразийской экономической комиссии по применению антидемпинговых пошлин на импорт гербицидов и средств защиты растений из стран ЕС, пролоббированное российской химической отраслью. Казахстан применил право вето на такое решение, так как был заинтересован в импорте более качественных и менее дорогих гербицидов из Германии и других европейских стран. Но в результате переговоров Казахстан согласился с решением ЕЭК и отменил свое вето. В результате было достигнуто единое решение, но какой ценой?

Эти примеры демонстрируют, что в рамках ЕАЭС происходит значительное отклонение торговли товарами в результате разницы между внутренними и внешними тарифными барьерами. Также в ЕАЭС активно применяются нетарифные барьеры, включая санкции/запреты на импорт и транзит товаров из определенных стран.

Таким образом, однозначного ответа на вопрос, применяется ли в ЕАЭС единая торговая политика в отношении третьих стран, нет. Узбекистану, в случае вступления в ЕАЭС, следует ожидать принятия непростых решений исходя из собственных интересов. Для этого необходимо выработать свою позицию по широкому спектру вопросов, включая санкционный перечень товаров.

Действует ли единая торговая политика в ЕАЭС в отношении нетарифных мер в области технического регулирования и СФС-мер?

Именно споры в области технического регулирования и санитарных и фитосанитарных мер (далее — СФС-мер) являются основными барьерами в торговле между участниками ЕАЭС и, согласно электронному порталу ЕАЭС, составляют 24,3% от общего количества барьеров. Так сложилось, что политика ЕАЭС в области технического регулирования, которая также включает СФС-меры, была предопределена переговорной позицией Российской Федерации при вступлении в ВТО.

Россия настояла о принятии СФС-мер в виде технических регламентов на конкретные виды продукции, несмотря на тот факт, что Технические регламенты в соответствии с Соглашением ВТО по техническим барьерам в торговле (ТБТ) и меры СФС являются взаимоисключающими (Соглашение ВТО по применению СФС-мер и Соглашение ВТО по ТБТ (техническим барьерам в торговле)).

Следовательно, параметры безопасности пищевой продукции регулируются техническими регламентами, которые, в свою очередь, все еще часто ссылаются на унаследованные советские ГОСТы, не основанные на оценке риска, и где параметры качества и параметры безопасности в одинаковой степени являются обязательными. В результате многие параметры явно завышены или их чисто физически невозможно соблюсти для отрасли. Многие из них устарели, без соответствующего научного обоснования, как этого требуют международные стандарты Кодекса Алиментариус (ФАО), Международного эпизоотического бюро и Международной конвенции по защите растений.

В отношении фитосанитарного контроля применительно к продукции растительного происхождения (фрукты, овощи и сельхозпродукция), проблемой является неполная и устаревшая информация о распространении вредных карантинных организмов в Перечнях карантинных и некарантинных вредных организмов, что приводит к торговым спорам между членами ЕАЭС.

За последние пять лет было принято 47 технических регламентов (из которых 41 вступил в силу), многие из которых — это обязательные требования в отношении конкретных видов пищевой продукции. Основная проблема в том, что хотя Договор ЕАЭС подразумевает передачу полномочий по разработке и применению технических регламентов и СФС-мер наднациональным органам ЕАЭС, в реальности все вопросы, связанные с подготовкой стандартов, подтверждением соответствия, государственным контролем и надзором, метрологическим контролем и мерами ответственности, относятся к полномочиям национальных органов стран ЕАЭС.

Законодательство стран-участников ЕАЭС в области СФС-мер четко не предусматривает механизмы контроля и надзора по всей пищевой цепочке от «поля до стола» на основе оценки рисков. Полномочия регулирующих органов часто фрагментированы между различными ведомствами, и нет соответствующей координации между государственными инспекционными органами ЕАЭС за соблюдением СФС-требований, технических регламентов и процедур оценки соответствия ЕАЭС.

Нет соответствующих разъяснений Евразийской экономической комиссии по толкованию принципов, формулировок, нет соответствующих руководств для инспекционных органов, основанных на международных руководствах Кодекса и международных практиках. Часто возникающие споры между странами ЕАЭС свидетельствуют о низком уровне гармонизации и отсутствии единой политики в этой области, что препятствует свободному передвижению товаров. В отношении сельскохозяйственных товаров помимо требований, устанавливаемых едиными техническими регламентами ЕАЭС, актами национальных законодательств допускается устанавливать дополнительные CФС-требования и процедуры оценки их соответствия. Это, в свою очередь, используется в качестве инструмента политического давления.

Например, несмотря на взаимное признание ветеринарных сертификатов стран-членов ЕАЭС, в феврале 2018 года Российская федеральная служба ветеринарного и фитосанитарного надзора наложила временные ограничения на определенные виды молочной продукции из Беларуси, т. е. на целый сектор отрасли, аргументируя запрет несоответствием продукции параметрам безопасности РФ. Учитывая, что для Беларуси доля экспорта молочной продукции в Россию составляет более 80%, подобные ограничения нанесли существенный ущерб этой отрасли страны. В апреле 2019 года на встрече Евразийского межправительственного совета было достигнуто соглашение, и Россия отменила запрет на весь сектор, введя взамен временный запрет на продукцию отдельных предприятий, которые должны были пройти дополнительную инспекцию со стороны российской служб.

После присоединения Кыргызстана к ЕАЭС в августе 2015 года на казахстанско-кыргызской границе были ликвидированы таможенные посты и отменен фитосанитарный контроль. Казалось бы, вот экономический союз, свободное передвижение товаров без преград. Однако с 1 января 2017 года транзит кыргызской мясной и молочной продукции в Россию и страны Запада авиа- и автомобильным транспортом запрещен и возможен только железнодорожным транспортом в опломбированных вагонах.

Почему это произошло? Казахстан не доверяет системе ветеринарного и санитарного контроля Кыргызстана. Чтобы экспортировать в страны ЕАЭС, требуется, чтобы специализированные лаборатории были включены в реестр ЕАЭС, так же, как и предприятия-производители пищевой продукции должны быть включены в реестр ЕАЭС. Должны быть специальные убойные пункты, которые также должны быть зарегистрированы в едином реестре ЕЭАС. На сегодняшний день только одно предприятие соответствует международным стандартам и требованиям ЕАЭС. При этом поставки сельскохозяйственных товаров в Казахстан и Россию являются важнейшей статьей экспорта Кыргызстана, но только 15 кыргызских компаний получили право экспортировать в Россию и только 8 компаний — в Казахстан.

Какие последствия могут быть для Узбекистана? В стране необходимо перестроить всю систему таможенного, санитарного и фитосанитарного контроля. Долгие годы эти службы были нацелены на запрет и ограничение торговли, особенно импорта. Функциональная переориентация этих служб на содействие торговле требует много усилий и времени. Необходимо бороться с коррупцией в этих службах, для этого необходима политическая воля.

Возьмем, например, сферу технического регулирования и СФС. В данной сфере долгие годы Узбекистан оказался изолированным от международных процессов. Практически все законодательство и процедуры оценки соответствия во многом продолжают старый подход, унаследованный с советского периода, т. е. сертификация конечной продукции.

Новые методы и надлежащие практики «от поля до стола» не применяются в Узбекистане, а параметры безопасности пищевой продукции и методы тестирования все еще основываются на устаревших ГОСТах. Полномочия регулирующих органов и обязательные требования также дублируются различными ведомствами.

В то же время, нет необходимых требований на целый ряд запрещенных антибиотиков, ветеринарных препаратов или пестицидов. Если для России и других стран ЕАЭС экспорт фруктов и овощей (свежих и сушеных) не является приоритетным, то для Узбекистана это значительная экспортная статья, и в целях продвижения экспорта не только в ЕАЭС, но и другие страны, необходимо отвечать требованиям импортирующих стран. Но даже если включить необходимые требования в национальное законодательство, на сегодняшний день нет лабораторий, способных провести подобные испытания по признанным международным методам.

Общий рынок для энергоносителей

Хотя планы по созданию общего энергетического рынка в ЕАЭС к 2025 году очень амбициозны, но пока все еще больше противоречий и разногласий, и компромисс не предвидится. В первую очередь, из-за неравномерного географического распределения энергоресурсов, где Россия и Казахстан являются нетто-экспортерами, а другие страны-члены являются нетто-импортерами. Нет единых правил доступа к транспортным системам, нет недискриминационного доступа к инфраструктуре.

Россия отменила экспортные пошлины на нефтепродукты в третьи страны, которые ранее шли в белорусский бюджет, и предлагает только российским компаниям компенсационные субсидии на переработку нефти. Достичь компромисса по расширению этих компенсаций для белорусских НПЗ не удалось, и буквально 31 декабря 2019 года Россия прекратила подачу нефти белорусским нефтеперерабатывающим заводам, так как Беларуси и России не удалось договориться о цене на нефть и президент Беларуси Александр Лукашено объявил о поиске альтернативных источников.

Остановку нефти считают инструментом давления России на Беларусь, чтобы получить дополнительные условия для более глубокой интеграции. Также не удается достичь компромисса из-за различий в подходах. Первый подход в том, чтобы цена транзита была общей для всех стран и не превышала цены, действующие в России; второй подход заключается в том, что метод определения цены транзита выведен на наднациональный уровень, и третья позиция заключается в том, что национальные правительства в соответствии с Договором о ЕАЭС имеют право определять стоимость транзита внутри страны. Среди этих подходов компромисс еще не найден.

Таким образом, рассчитывать, что при вступлении Узбекистана в ЕАЭС цены на бензин снизятся, что в результате приведет к снижению цен на мясо и другие продукты, не вполне обосновано, поскольку вопросы ценообразования энергоносителей не относятся к rule based, как мы можем наблюдать, и являются результатом двусторонних политических договоренностей и не зависят пока от единой политики в этом секторе в рамках ЕАЭС.

Действует ли и в какой степени единый рынок поставки услуг?

Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года №110 «Об утверждении перечня секторов (подсекторов) услуг, в которых функционирует единый рынок услуг в рамках Евразийского экономического союза» утвердило 52 сектора, в которых должен применяться единый рынок услуг.

Согласно собственной оценке ЕЭС, это составляет примерно 55% от общего объема услуг, предоставляемых в странах союза. Однако по оценкам Высшей школы экономики, единый рынок услуг в 52 секторах затрагивает только 16,8% от общего количества позиций, перечисленных в Классификации основных продуктов ООН. Именно по этой классификации ведутся переговоры по услугам в ВТО (12 секторов и более 140 подсекторов).

С 2014 по 2018 год доля экспорта внутрисоюзных услуг в общем объеме экспорта услуг стран-членов ЕАЭС составляла скромный средний показатель — 12,3%. В основном, если посмотреть перечень секторов/подсекторов, утвержденных Комиссией, там нет самых важных видов услуг, таких как финансовые услуги, естественные монополии, энергетические и транспортные услуги, телекоммуникационные и большинство секторов и подсекторов из Классификации основных продуктов ООН.

В документе также установлены временные исключения для определенных секторов услуг стран-участников. Например, Казахстан не применяет «горизонтальные» ограничения в области розничной и оптовой торговли отдельными категориями товаров для всех участников союза. Из-за отдельных обязательств ВТО Казахстан не применяет правила единого рынка услуг в 6 секторах и переходный период до 2025 года установлен для 9 других видов услуг. В Беларуси установлен переходный период до 2020 года в сфере рекламы. В области исследовательской работы для всех государств-членов союза также установлен переходный период до 2020 года.

Планы по либерализации и функционированию единых рынков в сфере услуг наименее реализованы, так как страны не готовы еще взаимно открывать свои национальные рынки услуг. Кроме того, нет эффективного применения положений ЕАЭС компетентными национальными органами. Страны-члены продолжают вводить новые обязательные требования и ограничения и не обеспечивают необходимого правоприменительного сотрудничества в случае правонарушений.

«Рабочая группа по обеспечению функционирования единого рынка услуг в рамках ЕАЭС» была создана в 2015 году, но ее деятельность крайне пассивная. Так, ее первое заседание состоялось только через три года после создания. Не было ни одного заказа на исследования на едином рынке услуг ЕАЭС (из 200, размещенных на вебсайте комиссии к декабрю 2018 года). Можно резюмировать, что планы либерализации еще 11 секторов услуг, которые предусматривают запуск единого рынка в различные даты с 2020 по 2025 год, вряд ли будут выполнены своевременно или в полном объеме.

Есть ли свободное передвижение капитала?

В сентябре 2018 года председатели центральных (национальных) банков государств-членов ЕАЭС подписали «Соглашение о гармонизации законодательства государств-членов ЕАЭС в области финансового рынка». Вслед за этим в октябре 2019 года была принята Концепция формирования общего финансового рынка ЕАЭС. Таким образом, интеграция финансовых рынков ЕАЭС во многом находится на этапе становления.

Кроме того, финансовый рынок ЕАЭС (банковские, страховые и фондовые рынки) мало развит: в основном состоит из банков и кредитных организаций, охват финансовыми услугами и глубина проникновения находятся на уровне стран с уровнем развития ниже среднего, низкая ликвидность и капитализация рынка не позволяют играть более заметную роль в экономическом развитии. В 2017 году в ЕАЭС действовал только 661 банк, обладающий активами в размере 1,6 трлн долларов США. При этом российский банковский сектор доминирует, составляя около 90% банковского сектора союза.

Такая асимметричная структура также видна в страховом секторе, где в среднем на Россию приходится 73,7% страховых компаний ЕАЭС и 92,2% собранных валовых страховых премий. В 2017 году в ЕАЭС работало только 306 страховых компаний с общей суммой собранных страховых премий в размере 23,6 млрд долларов США, тогда как в ЕС действуют 3400 страховых организаций, у которых в страховых премиях было собрано 1,4 трлн долларов (1,2 трлн евро) (см. Jurij Kofner, «Did the EAEU create a common market for goods, services, capital and labor within the union?», Institute for Sicherheitspolitik, October 20, 2019).

Как отмечают эксперты евразийского сектора НИУ ВШЭ, необходимо будет решить, в частности, следующие вопросы:

— языковые требования к идентификационным и банковским документам;

— гармонизация национальных платежных систем государств-членов (более того, они еще не существуют во всех странах) или создание новой наднациональной платежной системы;

— регулирование комиссии за межбанковские переводы, ограничения на сумму перевода денег, например, из России в Кыргызстан;

— деликатный вопрос обмена информацией и сотрудничества с базами данных.

В то же время Договор о ЕАЭС предусматривает создание единого наднационального надзорного органа общего финансового рынка, который будет расположен в Казахстане. Предполагается, что такой орган будет иметь полномочия по регулированию и пруденциальному надзору за банками и другими участниками финансового рынка. Однако согласятся ли центральные (национальные) банки стран-членов ЕАЭС делегировать надзорные функции на наднациональный уровень? Пока ответов на эти вопросы нет, а следовательно, говорить о едином рынке капитала в ЕАЭС преждевременно.

Есть ли свободное передвижение рабочей силы?

С 2019 года все граждане пяти стран ЕАЭС могут свободно мигрировать и работать на всей территории ЕАЭС. Свободное передвижение рабочей силы подразумевает одинаковые трудовые и социальные права для мигрантов и граждан страны, в которой они решают проживать и работать. Предполагается, что по большинству профессий не требуется дополнительных документов и разрешений и применяется взаимное признание большинства образовательных сертификатов, а также принимается скорая медицинская помощь и базовая медицинская страховка для всех членов семьи; дошкольное, начальное, среднее и высшее образование для всех членов семьи; и переход налогового резидента в страну занятости и национальный режим пенсионного обеспечения мигрантов (ведутся переговоры о введении Пенсионного соглашения ЕАЭС к 2020).

Кыргызстан и Армения являются основными странами-донорами единого рынка труда cоюза. За пять лет, с 2014 по 2018 год, в среднем они составляли почти 48% и 27,1%, соответственно, трудовых мигрантов из стран ЕАЭС.

Россия является основной страной-получателем трудовой миграции из других стран-членов, на которую приходилось в среднем 97,1%. На долю Казахстана пришлось 2,4%. Каждое из трех других государств-членов получило менее 1% трудовой миграции внутри ЕАЭС, что иллюстрирует явную диспропорцию в рынке рабочей силы.

Как известно, основной частью мигрантов в России являются граждане Таджикистана и Узбекистана, хотя, согласно статистическим данным Российского статистического агентства, доля граждан, прибывающих из других стран СНГ, не входящих в ЕАЭС, сократились с 71,3% до 64,4%.

Считается, что для граждан государств СНГ, не являющихся членами ЕАЭС, процесс получения разрешения более сложный, есть необходимость получения патентов. Но статистика показывает, что существенной роли это не играет. Таджикистан не является членом ЕАЭС. Тем не менее, доля граждан Таджикистана, обратившихся за регистрацией в России, увеличилась почти на 20% за исследуемый период.

Интересно отметить, что политические отношения с Москвой также не являются решающими для получения более благоприятных условий для рабочих мигрантов из стран СНГ. Например, доля прибывающих граждан из Узбекистана, который имеет очень хорошие отношения с Россией, сократилась почти на 140%, в то время как доля прибывающих граждан из Украины, страны, которая де-факто воюет с Россией, увеличилась на 8%.

Дипломы и сертификаты об образовании не признаются автоматически (например, в педагогической, юридической, медицинской или фармацевтической деятельности), и нет автоматического взаимного признания ученых степеней, несмотря на «Декларацию о дальнейшем развитии ЕАЭС», принятой Высшим Евразийским экономическим советом в декабре 2018 года.

Страны-члены не полностью выполняют Договор о ЕАЭС, касающийся обязательного медицинского страхования работников и их семей, на тех же условиях и на том же уровне, что и граждане государства работы по найму, что создает асимметричные условия для доступа к медицинской помощи. Объем медицинской помощи трудящимся-мигрантам значительно различается в разных государствах-членах, например, Концепция обязательного медицинского страхования полностью отсутствует в Армении и Беларуси.

До сих пор остается нерешенным вопрос о взаимном признании водительских прав и их использовании для предпринимательской и трудовой деятельности. Например, водительские права, выданные в Армении, не признаются в России, если транспортное средство используется для оплачиваемой работы, так как российский закон признает водительские права иностранцев только из тех стран, вторым официальным языком является русский, а Армения является единственной страной в Евразийском экономическом союзе, в которой русский язык не имеет официального статуса (см. Национальное статистическое агентство Российской Федерации (2019). Russia in Numbers — 2019).

Правоприменение в ЕАЭС, Суд ЕАЭС?

Суд ЕАЭС является органом по разрешению споров, уполномоченным толковать и разъяснять право ЕАЭС. По идее, это должен быть наднациональный орган, решения которого признаются в странах-членах ЕАЭС. Однако, как признают сами судьи Суда ЕАЭС, К. Л. Чайка и Т. Н. Нешатаева, в ЕАЭС решения Суда ЕЭАС не являются обязательными для стран-членов, что, в свою очередь, «ведет к отсутствию правовой определенности и стабильности и затрагивает права и свободы человека и гражданина». Определение Конституционного суда РФ от 3 марта 2015 года, нормативное постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 года — согласно им, допускается двухуровневое регулирование отношений: нормой международного и нормой национального права.

Кроме того, нет механизмов правоприменения (санкций, штрафов и т. д.) в случае неисполнения решений суда. Само требование может быть в союзном акте, а санкции за нарушение предусматриваться или вообще отсутствовать в национальном законодательстве об административных правонарушениях.

Например, в Техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств (ТР ТЦ 018/2011) установлен запрет эксплуатации транспортных средств без зимних шин в зимний период. В РФ административная ответственность за неисполнение такого требования не предусмотрена, а в Беларуси предусмотрена, т. е. в результате такой двухуровневой системы правового регулирования возникают ситуации разной степени ответственности за одно и то же деяние в разных странах. Таким образом нарушается принцип определенности, единообразия и стабильности правового регулирования.

Другой пример: тарифная льгота может предусматриваться союзным актом, а перечень субъектов, объектов или условий применения — в национальном законодательстве. С одной стороны, это может рассматриваться как вполне допустимое делегирование полномочий по формулированию части нормы на национальное законодательство, и таким образом избегаются ресурсы и затраты на согласование единого наднационального правила. Но, с другой стороны, разный уровень льгот приводит к неравным условиям конкуренции. Ведь если речь идет о едином рынке и свободном перемещении рабочей силы, предполагается соразмерность в условиях, а также соразмерность меры ответственности.

Другой явной проблемой Суда ЕАЭС является непосредственно уровень квалификации судей. Пункт 50 Статута Суда ЕАЭС (приложение №2 к Договору о ЕАЭС) предусматривает, что суд при осуществлении правосудия применяет общепризнанные принципы и нормы международного права. Категория «общепризнанные принципы и нормы международного права» не свойственна российской/советской доктрине международного права, которая чаще оперирует понятиями «основные принципы международного права», «общие принципы права» (см. Т. Н. Нешатаева, судья Суда ЕАЭС, «Европейская конвенция и интеграция интеграций: роль судов в преодолении фрагментации международного права»). Причем толкование осуществлялось только в строгом соответствии со статьей 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, ссылка на которую содержится во всех консультативных заключениях суда.

В число общепризнанных принципов международного права входит принцип уважения прав и основных свобод человека. Этот вывод основан на анализе Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Международных пактов от 16 декабря 1966 года Об экономических, социальных и культурных правах, а также о гражданских и политических правах. Что все это означает для судей? По мнению судьи Нешатаевой, «судьи и сотрудники аппарата Суда должны иметь четкое представление о действующем международном праве».

Согласно пункту 9 статута, «судьи должны обладать высокими моральными качествами, являться специалистами высокой квалификации в области международного внутригосударственного права, а также, как правило, соответствовать требованиям, предъявляемым к судьям высших судебных органов государств-членов». Но, как отмечает судья Нешатаева, « в ЕАЭС отсутствует механизм проверки соблюдения государствами-членами квалификационных требований к судьям. Независимый квалификационный комитет мог бы решить проблему. В ЕАЭС его создание возможно при Высшем евразийском экономическом совете, а в ЕСПЧ — при Генеральном секретаре Совета Европы».

Эффект на благосостояние от вступления в ЕАЭС

В конце концов, вступать или не вступать Узбекистану в ЕАЭС будет зависеть от того, получит ли Узбекистан реальное повышение благосостояния от интеграции в рамках ЕАЭС. При любых региональных интеграционных процессах возникают два во многом противоречащих эффекта — эффект создания и эффект отклонения торговли. Их лучше всего рассматривать на примере таможенного союза (их еще называют статическими эффектами, различая от динамических эффектов, которые возникают в долгосрочной перспективе).

Эффект создания торговли. B результате создания таможенного союза может возникнуть ситуация, когда товары, которые традиционно закупались на внутреннем рынке, окажутся дороже, чем такие же товары, произведенные за рубежом. Если до создания таможенного союза местные производители находились под защитой импортных пошлин, что делало невыгодным закупать товар за рубежом, то после их отмены в рамках таможенного союза зарубежный товар оказался дешевле местного, и потребители стали покупать его из-за рубежа.

B результате замещения внутреннего производителя внешним производителем возникает торговля там, где ее раньше не было. Это приводит в тому, что ресурсы станут использоваться более эффективно. Таким образом, создание торговли (trade creation) — переориентация местных потребителей с менее эффективного внутреннего источника поставки товара на более эффективный внешний источник (импорт), ставшая возможной в результате устранения импортных пошлин в рамках таможенного союза.

Такие эффекты как снижение транспортных расходов; доступ к новым рынкам сбыта; свободное перемещение трудовых ресурсов между странами создают торговлю. При этом эффект создания торговли для Узбекистана снижается в силу того, что страна уже является членом Зоны свободной торговли СНГ и ведет беспошлинную торговлю со странами СНГ, включая стран членов ЕАЭС (см. Умида Хакназар, «Присоединение Узбекистана к зоне свободной торговли СНГ: союз без обязательств?»). Данный факт означает, что Узбекистан не получит значительных преимуществ из-за снятия таможенных барьеров в случае вступления в ЕАЭС.

Эффект отклонения торговли. Создание таможенного союза означает предоставление взаимных торговых преференций его членами друг другу, но не другим странам. B результате взаимного устранения таможенных пошлин может возникнуть как эффект создания торговли, так и эффект отклонения торговли, по сути противоположный эффекту создания торговли, поскольку источник поставки товаров из стран, участвующих в интеграции, далеко не всегда является самым эффективным источником.

Зачастую страны, не участвующие в интеграции, но отгороженные от нее общим таможенным барьером интегрирующих стран, могли бы обеспечить поставки того же товара по значительно более низким ценам. Таким образом, отклонение торговл и (trade diversion) — переориентация местных потребителей с закупки товара у более эффективного вне-интеграционного источника поставки на менее эффективный внутри-интеграционный источник, произошедшая в результате устранения импортных пошлин в рамках таможенного союза.

Эффект отклонения торговли проявляется, с одной стороны, через снижение благосостояния населения, сталкивающегося с удорожанием импортных товаров, а с другой, — через снижение доходов правительства. Остановимся на этом эффекте подробнее.

В случаях, когда импортные пошлины Узбекистана до вступления ниже, чем тарифы ЕАЭС (например, на летательные аппараты), следует ожидать резкого повышения цен вследствие принятия тарифов союза. Такое повышение цен испытали на себе все страны, за исключением России. Например, до вступления Казахстана в Таможенный союз в 2011 году средний уровень импортных пошлин составлял 6,2%, с формированием ЕТТ средний уровень ввозных пошлин на товары из третьих стран стал равен 10,6%. Также скачок цен вследствие более высоких тарифов ЕАЭС испытали на себя Армения и Кыргызстан. Повышение тарифов приводит к понижению торговли и происходит понижение благосостояния страны.

В случаях, когда изначальный уровень тарифов в Узбекистане выше, чем в ЕТТ ЕАЭС (таких товаров может оказаться большинство), происходит их снижение до уровня ЕТТ. Для Узбекистана это может повысить благосостояние путем увеличения торговли (создание торговли), но также иметь отрицательные последствия вследствие снижения отечественного производства в таких уязвимых секторах, как автомобилестроение, металлургия и машиностроение. Многие отрасли, которые процветали при высоком протекционизме, могут оказаться экономически несостоятельными и запросить помощи у государства.

Ответ на вопрос, окажет ли присоединение Узбекистана положительное воздействие на благосостояние, зависит от того, какой эффект — эффект создания или отклонения торговли — превалирует в каждом конкретном случае.

Кроме статических эффектов, проявляющихся непосредственно после присоединения страны к таможенному союзу, существуют и динамические эффекты экономической интеграции, проявляющиеся в более отдаленной перспективе. Эти эффекты также могут быть как положительными, так и отрицательными. Кратко перечислим как отрицательные, так и положительные динамические эффекты:

Положительные динамические эффекты:	Отрицательные динамические эффекты:
Эффект масштаба от увеличения размеров рынка	При определенном стечении обстоятельств может начаться отток ресурсов из страны, перераспределяемых в пользу более сильных в экономическом отношении членов союза. Страна в этом случае может превратиться в «отсталый регион»
Улучшение производственной и непроизводственной инфраструктуры (автомобильных и железных дорог, финансовых услуг и т. п.) стран-участниц союзов	В том случае, если интеграция способствует установлению более тесных интеграционных связей между отдельными фирмами стран-участниц, результатом может быть более широкое распространение олигопольного сговора, влекущего за собой повышение цен на соответствующую продукцию
Страны, вновь входящие в таможенный союз, могут выторговывать себе лучшие условия торговли или другие преимущества	В результате слияний несколько компаний могут добиться доминирующего положения внутри Таможенного союза. В ряде случаев может возникнуть эффект потерь от увеличения масштабов производства, связанный с формированием слишком больших компаний (отрицательный эффект масштаба)
Присоединение к торгово-экономическим союзам ведет к возрастанию конкуренции и уменьшению влияния монополистических и олигополистических структур в экономике
Образование торгово-экономических союзов может привести к увеличению инвестиций со стороны других стран-участниц

Долгое время в экономической науке еще одним весомым аргументом в пользу присоединения к региональным таможенным союзам считалась теория «второго лучшего». Допустим, для Узбекистана наилучшим вариантом является вход в ВТО, но он недоступен вследствие отсутствия политической воли или влияния всесильных лоббистов. Тогда теория «второго лучшего» гласит, что менее желательным, но более доступным вариантом интеграции в мировую экономику является вхождение в ЕАЭС.

Однако, устраняя тарифы внутри таможенного союза, одновременно таможенный союз сохраняет высокие барьеры по отношению к третьим странам. Может оказаться, что вместо интеграции в мировую экономику страна интегрируется в региональную экономику с сомнительными перспективами. Теория «второго лучшего» может быть иллюзорной, и альтернативы политике многосторонней свободной торговли, то есть ВТО, не существует.

Устранение барьеров в рамках ЕАЭС

В своей «Белой книге» Евразийская экономическая комиссия разделила препятствия для правильного функционирования единого экономического пространства ЕАЭС на три категории:

— Барьеры являются препятствиями для свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы вопреки законодательству союза.

— Исключениями являются изъятия (отступления) от общих правил внутреннего рынка союза, допускаемые законодательством союза.

— Ограничения представляют собой проблемы, возникшие в результате пробелов в законодательстве союза.

По данным электронного портала ЕЭК, по состоянию на сентябрь 2019 года в ЕАЭС в целом был 71 барьер, более половины из которых (53,5%) были ограничениями из-за пробелов в союзном законодательстве, 26,8% были барьерами, противоречащими Договору о ЕАЭС, и 19,7% были разрешенными исключениями («Барьеры, изъятия и ограничения Евразийского экономического союза», доклад ЕЭК, 2016 год). Ограничения преобладали во всех странах, составляя примерно 2/3 всех препятствий. Самая высокая доля барьеров приходится на Россию (21,8%) в структуре всех барьеров, и ниже, чем ее доля ограничений (61,8%). Большинство барьеров приходятся на: техническое регулирование (включая СФС-меры) — 24,3%; энергетическую политику — 18,6%; транспортную политику — 8,6%; государственные закупки — 7,1%.

Раз в два года Евразийский межправительственный совет выпускает и рассматривает отчет комиссии о регистрации новых и устранении существующих препятствий для функционирования внутреннего рынка союза. За почти два года существования электронного портала от деловых кругов и частных лиц поступило 121 обращение о барьерах. Общее количество зарегистрированных барьеров увеличилось с 60 до 71 в период с 2016 по 2018 годы: ограничения увеличились на 11,8%, барьеры — на 77,7%, а исключения — на 123,5%. Это связано с выявлением новых барьеров. Например, в 2018 году было зарегистрировано 15 новых барьеров и только 10 можно было устранить. К сожалению, эффективность этих постоянных усилий сдерживается неохотным осуществлением странами-членами актов комиссии, направленных на устранение препятствий.

Выводы

Из всего вышесказанного очевидно, что ЕАЭС пока еще не является полноценным экономическим союзом, а скорее все еще находится на этапе становления с существенными изъятиями из внешнего тарифа. Нет единой торговой политики в отношении третьих стран, что создает дополнительные барьеры для свободного передвижения товаров между участниками ЕАЭС, что противоречит самой сути экономического союза. Асимметричность рынков с явным доминированием одной страны, существенная нехватка комплиментарности не дает возможности получать более эффективное распределение экономических выгод.

Слабость, а порой и отсутствие полномочий наднациональных органов и отсутствие правоприменения на наднациональном уровне делает всю систему правового регулирования двухуровневой, что серьезно препятствует гармонизации национальных законов, практик, координации между ведомствами, что не способствует доверию со стороны бизнеса и торговых партнеров. Доминирующую роль, как экономическую, так и политическую, играет одна страна — Российская Федерация, что ставит в неравные переговорные позиции всех остальных участников союза.

Позиция Узбекистана по отношению к ЕАЭС является двоякой: с одной стороны, страны-участницы ЕАЭС хотят, чтобы Узбекистан стал полноценным членом ЕАЭС. С другой стороны, торговый режим Узбекистана, который сформировался за 25 лет политики импортозамещения и протекционизма, не позволяет стране активно интегрироваться в процесс создания полноценного экономического союза. Как уже отмечалось выше, чтобы требовать исправлений и улучшений в правовом и институциональном регулировании в рамках ЕАЭС, нужно самим продемонстрировать устойчивое стремление, выраженное в конкретных реформах в области либерализации экономики.

В этом смысле вступление в ВТО может стать эффективным механизмом по реформированию регуляторной и институциональной системы, влияющей на торговлю и ее дальнейшее укрепление. Поэтому, прежде всего, необходимо ускорить процесс присоединения в ВТО и активнее использовать возможности развития торговли в рамках Соглашения СНГ о зоне свободной торговли. В связи с этим потребуются серьезные инвестиции в обучение и переобучение кадров по всем направлениям, имеющим отношение к международной торговле.

Техническое содействие требуется как в области переобучения и подготовки кадров, так и в законодательной и институциональной реформах. Например, международные финансовые институты/доноры оказывают содействие в модернизации лабораторий и системы управления во многих областях.

Однако в случае замедления процесса вступления в ВТО или отклонения от него это может стать тревожным сигналом, указывающим на недостаток политической воли и стремления к эффективным рыночным реформам, что может негативно сказаться на объеме и уровне помощи. Никакие региональные торговые соглашения не помогут устранить главного «внутреннего врага» в виде избыточной регуляторной и институциональной системы управления. Она неизбежно ведет к коррупции и монополизации, а в скором будущем — и к олигархизации, вместо последовательных, структурных реформ в экономике.

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции.